DO välkomnar Upphandlingsutredningen och följer den med stort intresse. Staten upphandlar tjänster för upp till 580 miljarder kronor årligen. Det är en väldig ekonomisk kraft som kan användas för att exempelvis motverka diskriminering och värna miljön.
DO har inte tagit ställning till konkreta förslag på åtgärder eftersom delbetänkandet inte innehåller några sådana med hänvisning till det kommande slutbetänkandet. Däremot har DO synpunkter på Upphandlingsutredningens omvärlds- och problembeskrivning.
DO anser att delbetänkandet ger en intressant överblick av de stora knäckfrågorna. Överblicken är både aktuell och bra. I det stora hela delar DO beskrivningen av utmaningar som presenteras i delbetänkandet.
DO anser att det hade varit intressant om Upphandlingsutredningen kommit längre i sin analys om möjligheterna att ställa sociala krav i offentlig upphandling. Delbetänkandets betoning av problem återspeglar inte det politiska och juridiska stöd som finns för sociala krav i offentlig upphandling.
En central utgångspunkt för Upphandlingsutredningen är begreppet ”den goda affären”. Dess betydelse illustreras av delbetänkandets titel: ”På jakt efter den goda affären”. Varje översyn av upphandlingsregelverket ska ha ”den goda affären” i fokus, framhåller Upphandlingsutredningen. Med ”den goda affären” avses att de upphandlade myndigheternas behov ska tillgodoses till lägsta möjliga totalkostnad. När det närmare ska specificeras vad den goda affären innebär så är de kriterier som framträder mest ekonomiska.
”Miljö- och sociala hänsyn (…) är i normalfallet viktiga komponenter i den goda affären. Dessa hänsyn får dock självfallet inte ges ett så stort utrymme att verksamheternas behov inte kan tillgodoses genom upphandlingen på ett effektivt sätt. ”
Att låta ekonomiska perspektiv dominera definitionen av ”den goda affären” skulle kunna tolkas som att sociala krav är något som behöver överkommas. DO tror visserligen inte att det är utredarnas avsikt men betoningen på ekonomiska perspektiv kan lätt leda till problematiska slutsatser.
DO hade gärna sett en analys om kopplingen mellan statens värdegrund och möjligheten att ställa sociala krav i offentlig upphandling. På motsvarande sätt som företag förhåller sig till att värdet i ett varumärke inte alltid handlar om kortsiktiga ekonomiska intressen, så behöver det finnas ett sätt för staten att väga in värden som är viktiga för den egna verksamheten på längre sikt.
Delbetänkandet lämnar inga förslag på åtgärder med hänvisning till kommande slutbetänkandet. Den rent beskrivande ansatsen gör det svårt att få en bild av Upphandlingsutredningens syn på sociala krav i offentlig upphandling. Själva förhållningssättet till sociala krav är försiktigt och trevande. Det är som om diskussionerna om offentlig upphandling fortfarande domineras av om och inte hur sociala krav ska tillämpas. En ledtråd om var Upphandlingsutredningen står återfinns i kommentaren till EU kommissionens handbok för sociala krav i offentlig upphandling.
”Utredningen delar i allt väsentligt kommissionens syn på vilka fördelar som finns med att ta sociala hänsyn i samband med offentlig upphandling.” (Fotnot: Socialt ansvarsfull upphandling. En handledning till sociala hänsyn i offentlig upphandling, Europeiska kommissionen. 2011)
Utredarna uttalar dock aldrig själva varför och på vilket sätt det skulle finnas fördelar.
DO instämmer i huvudsak med Upphandlingsutredningens beskrivning av problem och utmaningar. Det finns en komplexitet som är besvärlig att hantera i form av regelverk, frågor om konkurrens, samsyn och samordning inom och mellan EU:s stater. Lägg därtill bristen på rutiner och metoder för att ställa sociala krav i offentlig upphandling.
DO delar dock inte Upphandlingsutredningens slutsatser att det skulle bero på att regelverket varit oklart eller att det saknas vetenskapliga studier som belyser effekterna av offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel.
DO tror snarare att det finns ett större orsakssamband mellan beskrivna problem och ett aktivt motstånd till att använda upphandlingsverktyget för bredare sociala syften. (Fotnot: Ahlberg, Kerstin & Bruun, Niklas. Upphandling och arbete i EU. Svenska institutet för europapolitiska studier, Sieps, 2010:3)
Redan 1998 deklarerade kommissionen tydligt att upphandlingsverktyget kan användas för sociala ändamål. (Fotnot: Public procurement in the European Union, COMMUNICATION FROM THE COMMISSION. Brussels, 11.03. 1998. COM(l998) 143 final s 28) There is a range of possibilities for public administration to take the pursuit of social objectives into consideration in their purchasing:
När det gäller vetenskapliga bevis så har det i USA genomförts flera studier som visar på positiva effekter av federala myndigheters införande av klausuler mot diskriminering i sina upphandlingsavtal. (Fotnot: Den främsta forskaren på området är nationalekonomen Jonathan S. Leonard. Se t ex: "The Impact of Affirmative Action on Employment," Journal of Labor Economics, 2:4 (October 1984), pp. 439-463. reprinted in O. Ashenfelter and K. Hallock, eds. Labor Economics. Volume 4. Labor Market Discrimination, Labor Mobility and Compensating Wage Differentials. Aldershot, U.K.: Elgar; 1995, pps. 114-38."Employment and Occupational Advance under Affirmative Action," Review of Economics and Statistics, 66:3 (August 1984), pp. 377-385. reprinted in W. Darity Jr., ed. Economics and Discrimination. Volume 2. Aldershot, U.K.: Elgar, 1995, pps. 560-68.)
Men även i Sverige har positionerna flyttats fram. Utredarna nämner att Stockholms läns landssting, Region Skåne och Västra Götalandsregionen har utvecklat en modell för sociala krav i offentlig upphandling. (Fotnot: Socialt ansvarstagande i upphandling. Uppförandekod för leverantörer. Stockholms läns landsting, Region Skåne och Västra Götalandsregionen. Rapport. 2010.) Det hade varit intressant att få en fördjupad bild av de erfarenheterna. Vad säger deras faktorer för framgång om möjligheterna med sociala krav i offentlig upphandling?
DO anser att delbetänkandet inte återspeglar den politiska och juridiska utvecklingen på området. Det finns ett politiskt stöd i såväl Sverige som EU för att tillämpa sociala krav vid offentlig upphandling. Det finns också en lagstiftning som utvecklats för att möta upp den politiska viljan. Två EU-direktiv från 2004 liksom utvecklingen av LOU juni 2010, därtill också LUF. Sammantaget anger de – med utredarnas egna ord – ”uttryckligen olika sätt att ta sociala hänsyn i samband med offentlig upphandling”. Därtill finns stödet för att tillämpa sociala krav formulerade i ILO:s kärnkonventioner som EU:s medlemsstater ratificerat. Ett annat stöd finns i Förordning (2006/260) om antidiskrimineringsvillkor i upphandlingskontrakt.
Den stora frågan är alltså inte om utan hur denna vilja ska implementeras på ett sätt som är framkomligt och systematiskt.
Med anledning av kommittédirektivet och att utredningen ska vara redovisat den 28 juni 2012 hade DO gärna sett att Upphandlingsutredningen kommit längre i sin analys om framåtsyftande möjligheter att ställa sociala krav i offentlig upphandling.
Beslut i detta ärende har fattats av Diskrimineringsombudsmannen Agneta Broberg efter utredning och förslag av utredaren Ammar Makboul och senior expert Paul Lappalainen.
Agneta Broberg Diskrimineringsombudsman
Ammar MakboulUtredare
Paul Lappalainen Senior expert