En nationell institution för mänskliga rättigheter?

Lyssna

2012-02-07

Ärende KUR 2011/260, Handling 6

Regeringen

1. Samrådet den 2 december 2011

Den 2 december 2011 anordnade Regeringskansliet ett samråd i frågan om det bör inrättas en eventuell ny myndighetsfunktion med övergripande ansvar för skyddet av de mänskliga rättigheterna i Sverige.

Frågor som nämndes i inbjudan är:

  • Var kan och bör en sådan funktion placeras?
  • Vilka uppgifter och befogenheter bör den ha?
  • Vilken bör dess roll vara i förhållande till andra myndigheter?

 

DO vill i denna skrivelse utveckla de synpunkter vi lämnade i dessa frågor vid det muntliga samrådet.

2. Sammanfattning

  • DO anser att det behövs en nationell institution för mänskliga rättigheter i Sverige med ett övergripande ansvar för att främja och skydda de mänskliga rättigheterna. I dag har många myndigheter ett, ibland uttalat men oftast ett outtalat, ansvar för olika delar av rättighetssystemet.
  • Denna institution bör ha möjlighet att pröva kränkningar av de mänskliga rättigheterna i enskilda fall. Det är dock viktigt att detta uppdrag begränsas till en möjlighet, och inte ett obligatorium, att pröva sådana fall som är av strategisk betydelse för att skapa förändringar i samhället.
  • Den nationella institutionen bör ha två roller i förhållande till förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting. Den bör både vara det organ som följer upp efterlevnaden av konventionerna och samtidigt kunna ge råd och stöd till andra i det praktiska genomförandet.
  • DO är tveksam till om det behövs en ny myndighet. DO föreslår att man åter prövar lämpligheten att ge någon befintlig myndighet ett utvidgat mandat och ett sådant samordnande uppdrag. Vid en sådan prövning bör de klargöranden som i detta yttrande görs av DO:s uppdrag och skyldigheter läggas till grund för prövningen.
  • För att stärka den oberoende ställningen föreslår DO att den nationella institutionen ska vara en myndighet under riksdagen. Myndigheter under regeringen är verktyg för att genomföra den beslutade politiken och en granskning av effekterna av denna politik i förhållande till de mänskliga rättigheterna bör därför inte ligga på en myndighet under regeringen själv. Mandatet bör dessutom regleras i grundlag och vara brett men tydligt. Finansieringen bör vara sådan att mandatet kan utövas utan begränsningar och vara flerårig för att möjliggöra långsiktig planering.
  • Redan i dag har många nationella institutioner runt om i världen ett mandat som kombinerar ett ansvar för att stärka efterlevnaden av de internationella MR-konventionerna och arbetet för lika rättigheter och möjligheter. I Europa har likabehandlingsperspektivet förstärkts av EU-direktiven.

 

3. DO:s synpunkter inför Regeringskansliets samråd

DO ställde sig i remissvaret rörande slutbetänkandet från Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige tveksam till inrättandet av en ny institution för skydd av de mänskliga rättigheterna som varken ska pröva enskilda klagomål, ha några sanktionsmöjligheter eller utöva någon tillsyn.

Var kan och bör en sådan funktion placeras?

DO föreslog i remissvaret att regeringen bör ta vara på de erfarenheter som redan finns hos befintliga myndigheter. Avsaknaden av en institution med ansvar för Sveriges sammantagna internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna bör enligt DO kunna åtgärdas genom att en eller ett par befintliga myndigheter får ett utökat uppdrag som inbegriper ett sådant samlat ansvar. MR-delegationen har i sitt betänkande lämnat argument mot att ett sådant uppdrag skulle ges till DO. DO menar att argumenten innehåller vissa felaktigheter och önskar därför komplettera tidigare lämnat yttrande.

Ett argument från MR-delegationen mot DO som ny MR-institution var att en mycket stor del av verksamheten, liksom för JO, går åt till att hantera och pröva enskilda klagomål. DO vill här peka på skillnaden i JO:s och DO:s uppdrag. JO har enligt lag och instruktion skyldighet att pröva varje anmälan som inkommer till myndigheten. Någon sådan skyldighet föreligger inte för DO. DO har själv att avgöra vilka anmälningar som ska leda till utredning av DO och inriktningen av verksamheten framöver kommer att innebära ett strikt urval av vilka ärenden som ska prövas utifrån möjligheterna till samhällsförändring.

Ett annat argument mot DO var att uppdraget är begränsat till att verka mot diskriminering. Det skulle därför, enligt delegationen, krävas omfattande förändringar av myndigheten för att den skulle kunna ges uppdraget som MR-institution. Den särskilde utredare som utvärderat den nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter konstaterade därutöver i sitt betänkande att diskrimineringsförbudet också är begränsat jämfört med de internationella konventionerna. DO menar dock att myndigheten lättare än andra skulle kunna omformas till en MR-institution, eftersom förekomsten av diskriminering är en allvarlig signal på kränkningar av rättigheterna och myndigheten redan i dag till stor del utgår från de mänskliga rättigheterna i det praktiska arbetet. I propositionen inför den nya diskrimineringslagen och sammanslagningen av ombudsmännen öppnade regeringen också för en ”öppen” lista i fråga om diskrimineringsgrunderna.

Det är viktigt att notera att lika rättigheter och möjligheter inte bara är en av de mänskliga rättigheterna utan utgör också ett verktyg för analys av till exempel rätten till arbete och rätten till bostad.

I dag pratar vi ofta om jämställdhet, barn- resp. funktionshinderperspektiv, integration och HBT-frågor som helt fristående från varandra i stället för att se dem som delar inom samma rättighetsram. DO anser att en lösning där en redan befintlig myndighet får huvudansvaret för att samordna kunskapsutveckling och kunskapsförmedling samt uppföljning och rapporter om hur de mänskliga rättigheterna efterlevs i Sverige skulle underlätta förståelsen både för den enskilde medborgaren och anställda i offentlig förvaltning hur de olika perspektiven hänger ihop. Med både en särskild MR-myndighet och en ombudsman mot diskriminering, där den förstnämnda arbetar med frågorna ur ett mänskliga rättighetsperspektiv och den sistnämnda utifrån lika rättigheter och möjligheter, skulle vi riskera att förstärka oklarheterna.

Att utnyttja en befintlig myndighet för samordningen av arbetet med de mänskliga rättigheterna i Sverige skulle även vara kostnadseffektivt då man kan bygga vidare på redan befintliga resurser. Dessutom tar det tid för en ny myndighet att hitta vägar att nå ut till allmänheten med information. Befintliga myndigheter har redan i dag upparbetade kanaler för samarbete på många olika områden. Så har t.ex. DO både arbetssätt och metoder samt nära samarbete med det civila samhället, med fackliga och arbetsgivarorganisationer och med många myndigheter och andra offentliga verksamheter. Dessutom har DO redan upparbetade kontakter med flera av de internationella organ som bevakar efterlevnaden av konventionerna.

En MR-institution bör ligga under riksdagen

MR-delegationen föreslog att den nya institutionen skulle placeras under riksdagen. Frågan om ändring av huvudmannaskapet för någon av de redan existerande myndigheterna utreddes dock aldrig.

DO anser att DO bör vara en myndighet under riksdagen. Enligt Parisprinciperna är det centralt att en nationell institution för mänskliga rättigheter är oberoende.  I ett brett mandat för en MR-institution bör ingå att kunna undersöka och rapportera om hur förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting bedriver sin verksamhet för att MR-konventionerna ska efterlevas. Som förvaltningsmyndighet kommer även Regeringskansliet att ingå i granskningen. Det är också förvaltningsmyndigheterna som är regeringens verktyg för att säkerställa efterlevnaden på nationell nivå. MR-institutionen bör, för sitt oberoendes skull, därför inte själv vara en av dessa.

Frågan om de före detta diskrimineringsombudsmännens ställning i förhållande till regeringen och riksdagen har behandlats i flera tidigare utredningar. Bl.a. skrev Diskrimineringskommittén i sitt slutbetänkande En sammanhållen diskrimineringslagstiftning (SOU 2006:22) att en placering av ombudsmännen under riksdagen skulle innebära en avvikelse från regeringsformens hittillsvarande ansvarsfördelning då riksdagen i sådana fall skulle styra en myndighet med förvaltningsuppgifter. Samtidigt ansåg kommittén att frågan borde utredas ytterligare.

Även när det gäller Barnombudsmannen, BO, togs frågan om huvudmannaskapet upp vid den senaste översynen, Barnombudsmannen (SOU 1999:65). Också då ansågs att BO som myndighet under riksdagen skulle avvika från regeringsformens ansvarsfördelning och att en sådan lösning inte heller skulle lösa oberoendet. FN:s barnrättskommitté har i sin senaste rapport från 2009 framfört kritik mot BO:s beroende av regeringen.

Vid en översyn av Handikappombudsmannen vid ungefär samma tid (SOU 1999:73) behandlade den särskilde utredaren frågan om självständighet gentemot regeringen men menade att frågan om huvudmannaskapet inte rymdes inom uppdraget.

En finansiering som garanterar oberoendet

I Parisprinciperna framhålls att den nationella institutionen för mänskliga rättigheter ska ha en finansiering som är adekvat för att kunna fullgöra sitt uppdrag och vara oberoende av regeringen. För att stärka oberoendet anser DO att institutionen, i likhet med JO, bör kunna lämna förslag till anslag direkt till riksdagen. Riksdagen bör också överväga möjligheten att garantera en minimibudget på flera år, upp till t.ex. 5-10 år, för att stärka oberoendet och för att institutionen långsiktigt ska kunna planera sin verksamhet utifrån de behov institutionen finner i sin övervakning och i sina kontakter med andra myndigheter och det civila samhället. Det skulle försvåra att institutionen utsätts för tillfälliga politiska vindar. För närvarande kan man ifrågasätta oberoendet i flera EU-länder med hänsyn till de stora neddragningar som sker.

Vilka uppgifter och befogenheter bör institutionen ha?

DO föreslår att myndigheten får de uppgifter som beskrivs i MR-delegationens slutbetänkande och som också överensstämmer med Parisprinciperna.

Dessutom anser DO att det i institutionens mandat bör ingå en möjlighet att pröva kränkningar av de mänskliga rättigheterna i enskilda fall. DO förstår den fara som MR-delegationen ser att institutionen skulle drunkna i sådana anmälningar. För att myndigheten ska kunna inrikta sig på strukturella och systematiska frågor är det därför viktigt att uppdraget begränsas till prövning av sådana fall som är av strategisk betydelse för att skapa en förändring i samhället. Anmälningar som inkommer till myndigheten men inte drivs vidare bör i stället ligga till underlag t.ex. för analyser om behov av åtgärder på olika områden.

Vilken bör dess roll vara i förhållande till andra myndigheter?

I remissvaret erinrade DO om att MR-delegationen själv konstaterat att det redan finns flera myndigheter med uppgift att säkerställa skyddet för mänskliga rättigheter. Delegationen skriver att det finns flera myndigheter som redan i dag har tillsynsuppdrag som omfattar de mänskliga rättigheter som uttrycks i svensk lagstiftning eller som rör ett begränsat rättighetsområde. Här nämner delegationen BO, DO och JO. Delegationen föreslår också själv att det ska införas uttryckliga hänvisningar till de mänskliga rättigheterna i ett urval lagar, vilket gör att fler myndigheter kan komma att ha behov av att hålla sig informerade om utvecklingen på MR-området.

Ett konkret exempel på myndighet som indirekt har ett MR-uppdrag är DO, som redan i dag har ett samordnande ansvar för arbetet mot diskriminering och för lika rättigheter och möjligheter, en grundläggande bas i arbetet för mänskliga rättigheter. Ansvaret för många av de ekonomiska sociala och kulturella rättigheterna ligger på kommuner och landsting. Men även flera statliga myndigheter har här ett ansvar genom sitt arbete med vägledning och tillsyn. Så har Socialstyrelsen t.ex. ett ansvar att se till hälso- och sjukvården och socialtjänsten utövas i enlighet med de mänskliga rättigheterna, skolmyndigheterna i fråga om rätten till utbildning och Arbetsförmedlingen och Arbetsmiljöverket angående rätten till arbete och goda arbetsförhållanden.

MR-institutionen bör ha två roller i förhållande till förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting. Den bör vara det organ som följer upp om konventionerna efterlevs och rapporterar internationellt och till regering och riksdag om läget för de mänskliga rättigheterna i Sverige. Erfarenheterna från de uppföljningar som görs och från de klagomål från enskilda som erhålls bör också ligga till grund för råd och stöd till andra myndigheter i deras arbete för att motverka kränkningar inom sina respektive ansvarsområden.

Alla myndigheter bör ha ett ansvar att informera allmänheten om för sina respektive samhällsområden relevanta rättigheter. Det är dock viktigt att erinra om att alla förvaltningsmyndigheter verkar inom ramen för det uppdrag de fått från regeringen att genomföra den politik som regeringen beslutat om och att uppdraget därmed kan vara begränsat i förhållande till de mänskliga rättigheterna. Institutionen bör därför också ha en främjande roll i förhållande till allmänheten, för att garantera att dessa får kunskap om sina rättigheter och hur man går tillväga om rättigheterna kränks när institutionen bedömer att denna information inte ges genom övriga myndigheter. I första hand bör naturligtvis institutionen uppmuntra och stödja myndigheterna att själva informera. En annan lösning är att utnyttja det civila samhället genom att utbilda utbildare inom intresseorganisationerna.

Redan i dag har DO en sådan stödjande och rådgivande roll både i relation till andra myndigheter och till det civila samhället. Utifrån de erfarenheter som anmälningarna från enskilda och kontakter med bland annat det civila samhället ger bjuder DO in till samarbete med andra myndigheter för att uppmärksamma dem på strukturer som bidrar till diskriminering inom deras verksamhetsområden. DO anordnar också utbildningar för aktörer inom arbetsmarknads- och utbildningsområdet.

För att människor ska kunna ta tillvara sina rättigheter fordras att de har kunskap om dessa och vad man kan göra om rättigheterna kränks. Därför arbetar DO också aktivt med rättighetsbaserad utbildning riktad till det civila samhället. Organisationerna inom det civila samhället kan i sin tur föra vidare kunskapen bland sina medlemmar och på det sättet öka kunskapen om rättigheterna och hur man kan klaga vid kränkningar av dessa bland många människor.

Om regeringen väljer att inrätta en ny myndighet, eller en annan myndighet än DO får det övergripande och samordnande ansvaret för arbetet med de mänskliga rättigheterna i Sverige menar DO att det är angeläget att DO:s erfarenheter på dessa områden tas tillvara.

Ett brett men tydligt mandat bör slås fast i grundlagen

DO instämmer i MR-delegationens förslag att mandatet för den nationella institutionen bör vara reglerat i grundlagen. På det sättet stärks oberoendet genom att beslut om en eventuell förändring av mandatet måste fattas av riksdagen två gånger med ett val emellan.

DO anser att mandatet bör vara brett. Det bör samtidigt vara så tydligt att det inte uppstår någon diskussion om uppdraget.

Ett exempel på en fråga som DO anser bör regleras tydligt är hanteringen av individuella klagomål. Som framgår ovan föreslår DO att institutionen bör ha möjlighet att pröva kränkningar av de mänskliga rättigheterna i enskilda fall men att detta endast bör avse sådana fall som kan vara av strategisk betydelse för att stärka efterlevnaden av de mänskliga rättigheterna. DO:s erfarenhet är att ett sådant uppdrag kan skapa förväntningar på att institutionen ska hantera alla klagomål och också själv kunna åtgärda de brister som klagomålen visar på. Dessa förväntningar framkom också vid det muntliga samrådet. DO anser därför att det av mandatet bör framgå att det handlar om strategiskt betydelsefulla ärenden.

Ett annat exempel gäller relationen till internationella organ där det tydligt bör framgå att institutionen ska ha rätt till egna kontakter och på eget initiativ kunna lämna egna rapporter till exempelvis övervakningsorganen inom FN och Europarådet. I fråga om det internationella arbetet har DO erfarenheter genom sitt samarbete med Equinet, FRA samt diverse organ inom Europarådet och FN som bör tas tillvara i det fortsatta arbetet med att utveckla en institution för mänskliga rättigheter i Sverige. DO:s arbete utgår redan i dag från ett internationellt perspektiv, framförallt EU-direktiven på diskrimineringsområdet men också de olika MR-konventionerna.

Om en ny särskild MR-institution inrättas

DO har ovan föreslagit att det i MR-institutionens mandat bör ingå en möjlighet att pröva kränkningar av de mänskliga rättigheterna i enskilda fall. Utgångspunkten för detta var dock att uppdraget läggs på en myndighet med erfarenhet av sådan handläggning. Om regeringen beslutar att föreslå riksdagen att en särskild MR-institution inrättas menar DO att denna åtminstone inledningsvis inte bör pröva kränkningar i enskilda fall. Detta för att minska risken för oklarheter i ansvarsfördelningen och vart den enskilde bör vända sig med sina klagomål. I stället vill DO betona vikten av ett nära samarbete mellan denna nya institution och DO för att ta tillvara DO:s erfarenheter i sådana ärenden. Förekomsten av diskriminering och diskriminerande strukturer är, som tidigare nämnts, ofta en indikation på att rättigheter kränks.

Många arbetsuppgifter inom den nya institutionens mandat skulle också tangera de som DO redan har. Så har DO redan i dag ett väl utvecklat kontaktnät såväl inom det civila samhället som bland myndigheter och internationella institutioner i förhållande till vilka rollfördelningen bör tydliggöras och en samordning bör ske. Dessutom har DO erfarenheter från arbetet med att föra ihop olika perspektiv som barnperspektiv, jämställdhet, HBT-frågor och funktionshindersperspektiv som kan vara värdefulla för den nya institutionen att ta del av. Det är viktigt att förståelsen stärks för hur dessa hänger ihop inom ramen för de mänskliga rättigheterna.

4. Internationell utblick

Som MR-delegationen konstaterade blir antalet länder som har inrättat nationella institutioner för mänskliga rättigheter allt fler. I juni 2010 fanns det sådana institutioner som enligt ICC:s bedömning motsvarar Parisprinciperna i 67 länder. Hur institutionerna är uppbyggda och vilket mandat de har varierar nästan överallt.

Enligt en kartläggning gjord av EU:s byrå för grundläggande rättigheter (FRA) hade 16 av EU:s medlemsstater i december 2009 en sådan institution. FRA framför i sin rapport att alla EU:s medlemsstater bör ha en institution som motsvarar Parisprinciperna i fråga om oberoende och befogenheter samt med ett mandat som omfattar hela bredden av de mänskliga rättigheterna.

Norden

DO konstaterar att flertalet länder i Norden utom Sverige i dag har både en MR-institution och diskrimineringsombudsmän men organisation och ansvarsuppdelning skiljer sig åt. Det gemensamma är att förändringar är på gång i samtliga länder. DO vill här lyfta fram några skillnader mellan de olika institutionerna som regeringen bör utvärdera erfarenheterna av innan beslut fattas om en svensk lösning.

I Danmark finns ett Institut for Menneskerettigheder som har totalt ett hundratal anställda varav de flesta dock arbetar med internationella frågor. Finansieringen är huvudsakligen genom Danmarks UD. Institutet har också ansvar för likabehandlingsfrågor vad gäller etnicitet, gender och funktionsnedsättning. Institutet driver inte enskilda ärenden men kan framträda i rätten som amicus curiae. Fram till 31 december 2010 fanns också Center for Ligebehandling af Handicappede. Arbetsuppgifterna är fördelade på Det Centrale Handicaprådet och det danska MR-institutet som därmed fick ett utvidgat uppdrag.

I Finland kompletteras den finska Justitieombudsmannens kansli den 1 januari 2012 med en särskild liten enhet som ska utgöra ett Människorättscenter. Fortfarande finns det därutöver en minoritetsombudsman och en diskrimineringsnämnd som tillsammans ansvarar för tillsynen av likabehandlingslagen i frågor om etnisk diskriminering. Arbetarskyddsmyndigheterna ansvarar för tillsynen av lagen i de delar som rör arbetslivet. Ombudsmannen kan antingen själv handlägga anmälningar eller överlämna dem till diskrimineringsnämnden. Jämställdhetsombudsmannen har tillsyn över lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män. Ombudsmannen driver inte själv ärenden men har rätt att hänskjuta ett ärende som gäller brott mot förbudet mot diskriminering enligt jämställdhetslagen till jämställdhetsnämnden.

Norges institution för mänskliga rättigheter utgör i dag en del av Oslo universitet och består av 3-5 anställda. En utredning har dock föreslagit att en ny institution inrättas under riksdagen med uppgift att övervaka efterlevnaden av de mänskliga rättigheterna i Norge, ge råd till regeringen och riksdagen, publicera rapporter samt utbilda och informera. För diskrimineringsfrågor finns fortfarande en särskild ombudsman, Likestillings- och diskrimineringsombudet och ett Barneombud som har mandat att tillvarata barns intressen, men inte behandlar individuella klagomål. Utredningen betonar vikten av ett nära samarbete mellan den nya MR-institutionen och Likestillings- och diskrimineringsombudet som enligt förslaget ska finnas kvar.

Europa

Även i Europa har man valt flera olika lösningar men också här pågår förändringar med inriktning på sammanslagning mellan MR-institutionen och likabehandlingsmyndigheter. Så är t.ex. en sådan sammanslagning på gång i Irland och i Nederländerna har DO:s motsvarighet nyligen fått uppdraget att utvecklas till att bli en MR-institution medan man i Storbritannien sedan cirka 4 år har en sammanslagen institution.

Flera av kommissionerna har dock drabbats av omfattande nedskärningar. Så har till exempel den brittiska MR-kommissionen under tre år drabbats av 50 % nedskärning av budgeten. Den bestod i mars 2011 av 14 kommissionärer och cirka 430 anställda, en minskning från 635 vid starten. Det bekräftar enligt DO vikten av att finna former för att garantera en långsiktig finansiering vilket är en viktig del av oberoendet.

Exempel på institutioner i övriga världen

Även i övriga världen har många institutioner valt att kombinera ansvaret för skyddandet av de mänskliga rättigheterna med arbetet för likabehandling, bl.a. två av de äldsta institutionerna som också i många avseenden utgjort förebild för inrättandet av andra kommissioner.

Australiens kommission för mänskliga rättigheter, Australian Human Rights Commission, inrättades med stöd i Australian Human Rights Commission Act 1986. Kommissionen, som fram till 2008 benämndes The Human Rights and Equal Opportunity Commission, har också ansvar för fyra diskrimineringslagar. Fram till 2000 hade kommissionen ansvar för individuella klagomål inför domstol men fungerar i dag endast som ”amicus curiae” i strategiska ärenden och arbetar själv bara med förlikningar som kan leda till en ursäkt, lönebortfallskompensation, utveckling och främjande av antidiskrimineringspolicy o.d.

I mandatet för den federala kommissionen för mänskliga rättigheter i Kanada, Canadian Human Rights Commission, som regleras i Canadian Human Rights Act och Employment Equity Act ingår också att utreda och försöka nå uppgörelser i frågor om diskriminering i arbetslivet och i den federala förvaltningens kontakter med allmänheten. Den kanadensiska kommissionen, som inrättades 1977, kan också företräda allmänhetens intresse i domstolsärenden som rör frågor om de mänskliga rättigheterna. Klagomål som kräver vidare utredning och inte kan lösas genom medling överlämnas till Canadian Human Rights Tribunal, vars beslut har ställning som domstolsavgöranden.

Slutsatser av den internationella utblicken

DO konstaterar att utvecklingen i flera av de länder som redan har erfarenheter av både en kommission för mänskliga rättigheter och diskrimineringsombudsmän går mot en sammanslagning av dessa. Sammanslagningen har också ofta föregåtts av en sammanslagning av diskrimineringsombudsmän inom olika områden så som skedde i Sverige 2009. Som framgår ovan har också två av de äldsta kommissionerna ett sådant kombinerat ansvar. DO uppmanar regeringen att ta detta i beaktande inför inrättandet av en nationell institution för mänskliga rättigheter i Sverige.

Beslut i detta ärende har fattats av Diskrimineringsombudsmannen Agneta Broberg efter utredning och förslag från utredaren Kerstin Jansson. Chefen för främjandeenheten Anna-Karin Johansson och seniora experten Paul Lappalainen har deltagit i samband med beslutet.

Agneta Broberg
Diskrimineringsombudsman

Kerstin Jansson
Utredare

Publiceringsdatum: 2012-02-07