2011-07-04
Ärende LED 2011/76Handling 5
Socialdepartementet
Diskrimineringsombudsmannen (DO) avger följande yttrande över ovanstående utredning.
DO ställer sig i huvudsak bakom arbetsgruppens förslag. DO vill dock, mot bakgrund av sitt uppdrag, påtala vikten av att principen om allas lika värde och rättigheter beaktas i det fortsatta arbetet med förbättringar inom socialförsäkringen.
DO anser att det är viktigt med en mer konstruktiv och förbättrad justering av rehabiliteringskedjan för att undvika att personer blir ”nollklassade” och hamnar mellan stolarna. DO menar också att det bör ställas högre krav på arbetsgivares samverkan med Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan för att personer i första hand ska kunna återgå till sitt vanliga arbete, eller till annat arbete hos arbetsgivaren. DO instämmer i bedömningen att det är viktigt att stärka kvaliteten och legitimiteten i sjukförsäkringen och att arbetet med detta bör breddas och fördjupas ytterligare.
DO anser, med stöd av den statistik som redovisas, att denna talar emot arbetsgruppens syn att sjukförsäkring fungerar väl med den nya rehabiliteringskedjan. Av promemorian framgår (s. 86) att endast 14 procent av dem som lämnat sjukförsäkringen under första halvåret 2010 arbetade den 28 februari 2011. 20 procent kvarstod med aktivitetsstöd som arbetssökande i Arbetsförmedlingens regi, hälften, 48 procent, hade återvänt till sjukförsäkringen och 18 procent klassades som ”övriga”. Bland övriga finns personer som uppbär försörjningsstöd eller försörjer sig på annat sätt, främst genom anhörig. Det är alltså fler personer som har ”trillat ur” systemet än som erhållit arbete. Rejäla och konkreta justeringar av försäkringen torde därmed vara nödvändiga enligt DO:s mening. Den parlamentariska utredningen av sjukförsäkringen väntas bli klar under 2013. Det är dock en mycket lång tid att vänta för de personer som ”hamnat mellan stolarna” i den nuvarande försäkringen. Arbetsgruppens förslag på förändringar är, om än inte heltäckande, därmed välkomna och nödvändiga.
Enligt DO:s mening krävs det en ökad samordning mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan vid beslut om överföring till arbetslivsintroduktion. Försäkringskassan har inte tillräckliga möjligheter att bedöma huruvida den försäkrade kan utföra annat arbete hos nuvarande arbetsgivare eller arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Denna kunskap finns hos arbetsgivaren, facket och sjukvården respektive hos Arbetsförmedlingen. Ändå är det Försäkringskassan som fattar beslut om att en person kan arbeta på den reguljära arbetsmarknaden. Det faktum att varannan person som skickats till arbetslivsintroduktion kommit tillbaka till Försäkringskassan indikerar att kassans bedömningsmodell bör ses över.
DO välkomnar därför att regeringen gett Försäkringskassan i uppdrag att i samverkan med Socialstyrelsen och i samråd med Arbetsförmedlingen ta fram ett instrument som stöd för bedömningar av deltidssjukskrivnas arbetsförmåga. DO delar arbetsgruppens bedömning att stödet för personer som befinner sig i rehabiliteringskedjan måste stärkas och att Arbetsförmedlingen måste komma in tidigare i processen.
Arbetsgruppen lyfter några situationer där människor riskerar att hamna mellan stolarna. DO har vid kontakter med funktionshindrade personer som anmäler diskriminering till DO sett samma problematik. När en persons arbetsförmåga påverkas så att personen blir sjukskriven förs denne efter 180 dagar över till Arbetsförmedlingen för arbetslivsintroduktion (ALI) i tre månader. Sjukpenningen dras in och personen erhåller i stället aktivitetsstöd. DO har erfarit att personer råkat illa ut på grund av denna konstruktion av rehabiliteringskedjan. Ett exempel är när personen egentligen är sjukare än Försäkringskassan bedömt. Dessa personer löper risk att bli ”nollklassade” om Arbetsförmedlingen registrerar personen som att denne inte står till arbetsmarknadens förfogande. Personen i fråga mister då både sitt aktivitetsstöd och sin sjukpenning och även sin sjuklönegrundande inkomst (SGI). Personen bedöms sålunda helt olika av de två myndigheterna.
Den av arbetsgruppen föreslagna förändringen med införande av sjukpenning i särskilda fall kan förmodligen hjälpa några av dessa, beroende på hur regelverket utformas.
Ett annat exempel är personer som redan har ett arbete, där Försäkringskassan beslutar att dessa skall söka jobb på hela den reguljära arbetsmarknaden. Försäkringskassans beslut att dra in den försäkrades sjukpenning ger en signal till arbetsgivaren att personen kan sägas upp. DO har sett exempel på fall där en person sades upp på grund av sitt funktionshinder enbart med stöd i Försäkringskassans beslut att överföra personen från kassan till Arbetsförmedlingen, då Försäkringskassan ansåg att personen hade arbetsförmåga i andra arbeten än sitt ordinarie. Företaget vidtog inga rehabiliterings-, stöd- eller anpassningsåtgärder och gjorde inte heller någon omplaceringsutredning. Personen gick från att ha ett arbete till att vara arbetssökande med ett funktionshinder.
DO delar arbetsgruppens uppfattning att insatser och samverkan i olika former ska komma tidigt, vara anpassade till rehabiliteringskedjans olika tidsgränser och att man ska erbjuda ett stöd anpassat till behoven hos de människor som berörs.
DO anser att kraven bör skärpas på rehabiliteringsinsatser från arbetsgivaren i samverkan med Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, läkare, sjukgymnast och den enskilde. Kraven på arbetsgivare, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen är idag otillräckliga. Den enskilde måste få hjälp att först och främst kunna återgå till sitt vanliga arbete, eller till annat arbete hos arbetsgivaren. Idag förutsätts arbetsgivaren ha gjort såväl rehabiliteringsinsatser som omplaceringsutredning, vilket inte alltid är fallet. Diskrimineringslagen, arbetsmiljölagen och LAS krockar med reglerna i rehabiliteringskedjan. Medan diskrimineringslagen ställer krav på stöd- och anpassningsåtgärder för funktionshindrade ställer arbetsmiljölagen krav på rehabiliteringsinsatser. Enligt LAS-praxis krävs såväl rehabiliteringsinsatser som omplaceringsutredning för att en person skall kunna sägas upp på grund av bristande arbetsförmåga. Med den nya rehabiliteringskedjan har vi sett exempel på hur både diskrimineringslagen, LAS och arbetsmiljölagen satts ur spel. Rättspraxis saknas på dessa områden och enskilda drabbas hårt när arbetsgivare anser sig inte behöva vidta vare sig stöd- och anpassningsåtgärder, rehabiliteringsinsatser eller omplaceringsutredning. Det saknas en koppling till arbetsgivarens ansvar i förslagen.
DO delar bedömningen att stödet behöver förstärkas för de personer som bedöms kunna förlora rätten till sjukpenning vid prövning mot hela arbetsmarknaden.
DO instämmer i bedömning att det är viktigt att arbetet med att stärka kvaliteten och legitimiteten bör breddas och fördjupas ytterligare.
Till DO har från 1 januari 2009 till och med 30 juni 2011 kommit in 252 anmälningar mot Försäkringskassan om diskriminering. En majoritet av dessa ärenden kommer från personer som har nekats sjukpenning eller sjukersättning. Anmälningarna har i huvudsak gällt Försäkringskassans beslut men även handläggning, rutiner och bemötande. De diskrimineringsgrunder som åberopats är i huvudsak funktionshinder (106 anmälningar eller 39 procent), kön (71 anmälningar eller 26 procent) och etnisk tillhörighet (61 anmälningar eller 22 procent). Enligt DO:s mening är det är således särskilt viktigt att man arbetar vidare med olika lösningar för att säkerställa att människor inte känner sig diskriminerade och missgynnade i samband med de bedömningar och beslut som görs av Försäkringskassan.
DO är positiv till arbetsgruppens förslag om ökade möjligheter till ersättning. Enligt DO:s erfarenhet leder dagens system till att ett antal personer hamnar i en situation där de saknar möjlighet till försörjning. Detta drabbar i högre utsträckning redan utsatta grupper och då särskilt personer med funktionsnedsättning i olika former.
DO instämmer i arbetsgruppens bedömning att det finns en risk för könsmässiga skillnader i bedömningen av rätt till sjukpenning och att det därmed är viktigt att Försäkringskassan följer upp tillämpningen även från ett jämställdhetsperspektiv.
Beslut i detta ärende har fattats av t.f. Diskrimineringsombudsman Håkan Sandesjö efter utredning och förslag från juristen Anna Fritshammar och utredaren Anna-Karin Johansson Brikell. Chefen för samhällslivsenheten Ulrika Dietersson har deltagit i samband med beslutet.
Håkan Sandesjöt. f. Diskrimineringsombudsman
Anna Fritshammarjurist
Anna-Karin Johansson BrikellUtredare