Socialdepartementet 103 33 Stockholm
Dnr LED 2010/100, handling 3
Gränslandet mellan sjukdom och arbete; Arbetsförmåga/ Medicinska förutsättningar för arbete/Försörjningsförmåga
Diskrimineringsombudsmannen (DO) har ombetts att lämna synpunkter på ovan rubricerad utredning. DO arbetar mot diskriminering som har samband med kön, könsidentitet eller könsuttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning och ålder. Utifrån det perspektivet framför DO sina synpunkter.
En grundläggande tanke i utredningen är den så kallade arbetslinjen, dvs. att den som kan också ska försörja sig själv. DO instämmer i att det är viktigt att sociala trygghetssystem inte bidrar till att människor slås ut från arbetsmarknaden utan att resurser sätts in för att hjälpa människor tillbaka till arbete eller till omställning till annat arbete. DO:s uppfattning är att rätten till arbete måste vara en utgångspunkt i ett välfärdssamhälle, vilket är särskilt betydelsefullt för personer med funktionsnedsättningar och långa sjukskrivningsperioder bakom sig som idag är en grupp som möter särskilda svårigheter på arbetsmarknaden.
DO vill samtidigt betona vikten av att stora förändringar i de sociala trygghetssystemen genomförs varsamt och med lyhördhet för de individer som berörs och den situation de befinner sig i. Med en alltför stor fokusering på individens ansvar riskerar viktiga perspektiv att gå förlorade. Samhället har ett stort ansvar när det gäller att tillförsäkra sjukskrivna de medicinska insatser och den rehabilitering som de har behov av. En insikt måste också finnas om den bristande tillgänglighet och diskriminering som många människor möts av på arbetsmarknaden och som påverkar deras möjligheter till egen försörjning.
DO vill härmed lämna följande synpunkter på förslagen i utredningen.
DO delar utredningens uppfattning och vill framhålla vikten av att en individ ska kunna anses vara sjuk och berättigad till sjukförmåner oaktat avsaknad av objektiva undersökningsfynd och känd sjukdomsorsak. DO tillstyrker utredningens förslag om införande av närståendepenning vid nära anhörigs bortgång.
DO tillstyrker utredningens förslag om införande av graviditetspenning och särskild graviditetspenning. DO vill emellertid betona att införandet av en graviditetspenning från och med 30 dagar före beräknad förlossning inte får leda till att sjukdomsbegreppet snävas åt så att det blir svårare för kvinnor som får besvär i ett tidigare skede i graviditeten att beviljas sjukpenning.
DO har inget att erinra mot förslaget om begränsning av rätt till ersättning vid plastikkirurgiska ingrepp. DO vill emellertid betona att rätt till ersättning med nödvändighet måste föreligga vid kirurgiska ingrepp som en person genomgår i Sverige eller utomlands som ett led i en könskorrigerande behandling, varför förslaget bör förtydligas på denna punkt.
DO har inget att invända mot förslaget gällande medicinska förutsättningar för arbete.
DO tillstyrker förslaget om att utreda inrättandet av professionella bedömningsteam och team med medicinsk expertis på Försäkringskassan. Enligt DO:s uppfattning vore det såsom föreslås önskvärt med en ökad medicinsk kompetens på myndigheten och en ökad möjlighet för försäkrade att träffa beslutsfattare och läkare som deltar i bedömningen.
DO har svårt att lämna synpunkter på förslaget om framtagande och tillämpning av ett instrument vid bedömningar av rätt till ersättning då det är oklart hur det aktuella instrumentet skulle komma att utformas. DO vill emellertid framhålla följande. DO tycker att det är bra om tillämpningen av ett instrument kan leda till en ökad rättssäkerhet och förutsebarhet för de försäkrade, vilket skulle minska risken för otillbörliga hänsyn och diskriminering i beslutsfattandet. DO ser emellertid en risk att ett instrument inte skulle bli heltäckande och därmed ändå komma att leda till diskriminering av vissa grupper. Det är därför av största vikt hur instrumentet tas fram, att det sker i samråd med företrädare för berörda grupper att det finns visst utrymme för flexibilitet i tillämpningen med möjlighet att ta individuella hänsyn.
DO vill särskilt framhålla att det måste säkerställas att ett eventuellt instrument inte leder till att människor med psykiska funktionsnedsättningar och symtomdiagnoser, vars besvär eventuellt är svårare att hantera inom ramen för ett instrument, missgynnas.
DO är tveksam till förslaget gällande försörjningsförmåga.
DO anser att en stor brist med förslaget är att de nya reglerna fokuserar på individens ansvar och skyldigheter utan att ta hänsyn till andra faktorer i miljö och omgivning som kan ha inverkan på försörjningsförmågan. En avgörande faktor för en individs förutsättningar att ta sig in på arbetsmarknaden är till exempel att det finns arbetsgivare som är villiga att erbjuda anställningar anpassade efter individens särskilda behov. DO:s erfarenhet är att arbetsgivare generellt brister i fråga om vilja att leva upp till diskrimineringslagens krav på skäliga stöd och anpassningar. Statistiskt kan konstateras att personer med funktionsnedsättning med nedsatt arbetsförmåga arbetar i betydligt lägre utsträckning än personer utan funktionsnedsättning. Detta gäller dessutom kvinnor i högre utsträckning än män. Likaså förekommer en utbredd diskriminering på arbetsmarknaden även utifrån andra diskrimineringsgrunder i diskrimineringslagen. DO anser att detta är faktorer som inte har beaktats i utredningen i tillräckligt hög utsträckning.
Förslaget att särskild hänsyn ska tas till en persons ålder anser DO är problematiskt ur ett diskrimineringsperspektiv, även om diskrimineringslagen idag inte täcker åldersdiskriminering inom socialförsäkringen. Det finns en risk att äldre personer missgynnas genom att de inte får samma resurser som yngre personer. Det finns också en risk att yngre personer missgynnas i enskilda fall genom de högre krav som ställs på dem i jämförelse med något äldre personer.
När det kommer till unga med funktionsnedsättningar som idag riskerar att aldrig få tillträde till arbetsmarknaden, delar DO utredningens uppfattning att det är motiverat att samhället vidtar särskilda insatser för att skapa förutsättningar för dem till eget arbete. DO tillstyrker därför förslaget om skärpta krav på samhällsinsatser för unga med funktionshinder.
DO tillstyrker utredningens förslag om särskilt arbetsmarknadsprogram och omställningsstöd. Med tanke på de hårda krav som ställs på individen i och med den nya rehabiliteringskedjan anser DO att det är en förutsättning att individen får stöd och hjälp i denna process. Eftersom Arbetsförmedlingens insatser förutsätter att det finns en arbetsmarknad som välkomnar personer som varit långtidssjukskrivna eller lider av sjukdomar, anser DO att det är viktigt att det inte ensidigt ställs krav på den arbetssökande utan att det också ställs krav på potentiella arbetsgivare.
DO anser att utredningen inte har gjort en tillräcklig analys av de konsekvenser som de nya reglerna kommer att få när det gäller arbetsgivarens och arbetstagarens rättigheter och skyldigheter. Här önskar DO ett klargörande.
DO delar utredningens farhågor att de nya reglerna kan leda till att passivitet i rehabiliteringen förenklar för arbetsgivaren att säga upp en arbetstagare, vilket i sin tur kan leda till ett svagare anställningsskydd. Förslaget om medfinansiering från arbetsgivaren vid omställningspenning som utredningen har skissat på i avsnitt 10.7 skulle kunna vara en möjlig åtgärd för att motverka detta. DO efterlyser emellertid fler förslag på konkreta åtgärder för att skapa ekonomiska och andra drivkrafter hos arbetsgivaren att ta sitt arbetsgivaransvar. Eventuellt skulle det även behöva införas sanktionsmöjligheter.
DO ställer sig positiv till utredningens förslag om att överväga införande av partiell sjukersättning och särskild inkomstutfyllnad. Partiell sjukersättning skulle kunna vara ett sätt att motivera en arbetsgivare både att behålla och att nyanställa en person med nedsatt produktionskapacitet. En sjukersättning som utgår från en persons möjlighet till produktivitet och inte antal arbetade timmar öppnar dessutom upp för en mer individuellt anpassad bedömning.
DO är i huvudsak positiv till förslaget om medfinansiering från arbetsgivaren vid omställningspenning. DO:s erfarenhet är dock att det är svårt att bedöma om en arbetsgivare verkligen har fullgjort sitt rehabiliteringsansvar. Med hänsyn till konsekvenserna för den enskilde anser DO att det är av yttersta vikt att bedömningen blir rättssäker. DO föreslår därför att det skulle införas någon form av övervakning från t.ex. Försäkringskassan för att kunna avgöra om rehabiliteringen håller en viss kvalitet och att arbetsgivaren har gjort vad som skäligen kan krävas. Det skulle också innebära en större likformighet vid bedömningen.
Av kommittéförordningen (1998:1474) följer bl.a. att om förslagen i ett betänkande har betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen så ska konsekvenserna i dessa avseenden anges i betänkandet.
DO vill påpeka att den höga sjukfrånvaron på arbetsmarknaden till övervägande del berör kvinnor som grupp, vilket är ett jämställdhetsproblem. DO ser mot denna bakgrund att utredningens förslag skulle komma att ha betydelse för jämställdheten. En analys av könsfördelningen i sjukfrånvaron och dess orsaker samt en mer utförlig analys av förslagens konsekvenser för jämställdheten är nödvändigt och saknas enligt DO:s mening för att kraven i kommittéförordningen ska anses uppfyllda.
De integrationspolitiska målen syftar till att skapa lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Arbetsmarknaden är ett område där det fortfarande förekommer en utbredd diskriminering hänförlig till bl.a. etnisk tillhörighet och där personer tillhörande vissa grupper hamnar i utanförskap. Eftersom betänkandet innehåller förslag som kan antas ha betydelse för de integrationspolitiska målen hade enligt kommittéförordningen krävts en konsekvensanalys också ur det här perspektivet.
DO vill slutligen understryka vikten av att samtliga myndigheter som är inblandade i rehabiliteringskedjan lever upp till Handisams riktlinjer för tillgänglighet, som tagits fram mot bakgrund av förordning 2001:526 om statliga myndigheters ansvar för genomförande av handikappolitiken.
Vid kontakter med personer som inte talar svenska eller har begränsade kunskaper i svenska är det viktigt att tolk kan tillhandahållas vid behov.Beslut i detta ärende har fattats av Katri Linna efter utredning och förslag från Louise Hulting och Maria Stensson.
Katri LinnaDiskrimineringsombudsman
Louise HultingUtredare på arbetslivsenheten
Maria StenssonUtredare på samhällslivsenheten