2010-10-27Ärende LED 2010/97, Handling 2
Regeringskansliet JustitiedepartementetStraffrättsenheten103 33 STOCKHOLM
Diskrimineringsombudsmannen (DO) motverkar diskriminering och främjar lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsidentitet eller könsuttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning och ålder.
DO avger följande yttrande över ovanstående utredning.
DO välkomnar utvärderingen av tillämpning och effekter av förbudet mot köp av sexuell tjänst. Den är ett viktigt led i bekämpandet av de negativa samhälleliga konsekvenserna av sexköp.
DO kan konstatera att utredningens utvärdering främst fokuserar på förekomsten av öppen prostitution, allmänhetens förändrade attityd och beteende gällande sexköp samt kriminaltekniska aspekter och effekter av förbudet mot köp av sexuell tjänst.
DO anser att utvärderingen bör kompletteras med en fördjupad risk- och konsekvensanalys av vilka effekter förbudet mot köp av sexuella tjänster har haft för personer som säljer sex. Denna analys bör bland annat basera sig på samtal med målgruppen om deras erfarenheter gällande tillämpning och effekter av kriminaliseringen av sexköp.
DO anser att utredningens uttalade tonvikt på prostitution där män köper sex av kvinnor får problematiska konsekvenser eftersom det bidrar till en för snäv förståelse av prostitution. DO anser att utredningens utvärdering bör kompletteras med en mer mångfacetterad analys av prostitution som samhällsfenomen.DO avstår från att ta ställning till ett antal av utredningens förslag, dels mot bakgrund av myndighetens ansvarsområde och dels för att DO anser att konsekvenserna av kriminaliseringen av sexköp för personer som säljer sex inte har utretts och utvärderats i tillräckligt hög utsträckning. DO anser att eventuella lagändringar inte bör genomföras innan en helhetsbedömning gjorts av de positiva effekter som lagen medfört på samhällelig nivå kontra de negativa konsekvenser på individnivå i form av ökat socialt stigma och svårigheter att bedriva hiv-preventivt arbete och andra stödinsatser som lagen kan ha bidragit till.
DO delar utredningens bedömning att ett fortsatt uthålligt socialt arbete behövs. DO vill betona vikten av att det sociala arbetet tar hänsyn till prostitutionens intersektionella komplexitet både när det gäller stödinsatser och förebyggande arbete. DO vill understryka att nolltolerans mot sexköp inte bör utgöra ett hinder för ett skadereduceringsarbete som riktar sig till personer som säljer sex.
DO stöder utredningens förslag att inrätta ett nationellt kunskapscentrum. Centret bör bland annat få i uppgift att bistå med kunskap om prostitutionens komplexitet och konsekvenserna av förbudet mot köp av sexuell tjänst för personer som säljer sex.
DO välkomnar en utvärdering av förbudet mot köp av sexuell tjänst. Det är av avgörande betydelse att utvärdera om kriminaliseringen av köp av sexuella tjänster har fått de effekter och konsekvenser som den syftade till. DO anser dock att flera av utredningens utgångspunkter och avgränsningar är problematiska. DO vill mot bakgrund av myndighetens ansvarsområde särskilt betona vikten av att en utvärdering av gällande lagstiftning belyser och beaktar att olika diskrimineringsgrunder samverkar och att sociala kategorier och maktordningar är flerdimensionella.
Utredningen lyfter själv fram svårigheterna att utvärdera effekterna av kriminaliseringen av köp av sexuella tjänster: ”De empiriska undersökningar som genomförts har i vissa fall haft begränsad omfattning och det förekommer olika arbetssätt, metoder och syften. Bland annat mot den bakgrunden kan det ibland finnas skäl att tolka resultaten med försiktighet.” (SOU 2010:49, s. 18). Utredaren drar dock slutsatsen att kriminaliseringen har haft avsedd effekt. Stöd för denna slutsats är att förekomsten av prostitution i Sverige inte bedöms ha ökat under åren 1999-2008 vilket har varit fallet i andra jämförbara länder som saknat förbud mot köp av sexuell tjänst. Vidare framhålls att Rikskriminalpolisen uppger att det är uppenbart att förbudet mot köp av sexuell tjänst fungerar som en barriär för människohandlare och kopplare som överväger att etablera sig i Sverige. Dessutom lyfter utredningen fram att andelen män som i undersökningar uppger att de vid något tillfälle köpt sexuella tjänster var mindre år 2008 (8 %) än 1996 (13 %).
Utredningen hävdar även att sexköpsförbudet har fått en normativ effekt eftersom allmänhetens inställning har svängt från att vara negativ till kriminaliseringen till att nu vara företrädesvis positiv. År 1996 ansåg 67 % att sexköp inte borde betraktas som kriminellt medan drygt 70 % var positiva till förbudet mot köp av sexuella tjänster år 2008. Utredningen lyfter fram att stödet för kriminaliseringen är störst bland unga varför den normativa effekt som sexköpsförbudet har givit upphov till kan förväntas bestå. Utredningen konstaterar också att tillämpningen av förbudet hos polis och åklagare numera i huvudsak fungerar bra även om fler skulle kunna lagföras om polisen skulle prioritera sexköpsbrott högre.
Flera av dessa effekter är positiva även om det, som utredningen själv tar upp, kan finnas anledning att tolka en del av resultaten med försiktighet. Bland annat drar Ungdomsstyrelsen delvis andra slutsatser när det gäller ungdomars syn på och beteende när det gäller sexköp.
DO anser inte att utredningen i praktiken har givit sexsäljarna erforderlig möjlighet till delaktighet och inflytande när det gäller att definiera de egna behoven och bilden av den egna situationen. Av regeringens handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål framgår bland annat att arbetet ska utgå från de utsattas behov och situation. Ändå har endast ett fåtal personer som säljer sex kommit till tals i utredningen. Sexsäljarna uppger till utredningen att kriminaliseringen av sexköp har förstärkt det sociala stigma det innebär att sälja sex, att de känner sig jagade av polisen även om det inte är förbjudet att sälja sex samt att de känner sig omyndigförklarade i och med att deras handlingar tolereras men deras vilja och val inte respekteras.
DO anser att utredningens slutsats om att upplevelsen av ett ökat socialt stigma bland sexsäljare närmast bör tolkas som något positivt är anmärkningsvärd. En av intentionerna med att endast kriminalisera köparen av sexuella tjänster var att lagstiftaren inte ville bidra till ytterligare stigmatisering av en redan utsatt grupp.
DO vill betona att ett ökat socialt stigma i praktiken kan innebära sämre förutsättningar för hälsofrämjande och hiv-preventivt arbete, ett perspektiv som saknas i utredningen. Farhågorna kring de negativa hälsoeffekterna av socialt stigma får stöd av bland annat FNs organ för frågor som rör hiv och aids, UNAIDS, som anser att lagar som kriminaliserar prostitution inverkar negativt på möjligheten att bedriva effektiv hiv-prevention och därför avråder från att lagstifta på området. Risken att det sociala stigmat tar över i bemötandesituationer med exempelvis myndigheter, socialtjänsten, hälso- och sjukvården, polisen och rättshjälpssystemet får också anses ansenlig.
DO anser tvärtemot utredningen att det ökade sociala stigmat måste betraktas som en negativ konsekvens av lagstiftningen som fordrar särskild uppmärksamhet i det sociala arbetet.
Utredningen bidrar dessutom till att omyndigförklara sexsäljarnas erfarenheter. Utredningen anger som en egen utgångspunkt att prostitution inte kan vara frivillig samt att det förefaller naturligt att personer som i nuläget säljer sex är negativa till kriminaliseringen av sexköp medan personer som slutat sälja sex är positiva. DO anser att dessa utgångspunkter kan medföra att det inte finns något utrymme kvar att ta sexsäljarnas egna erfarenheter och upplevelser på allvar i den mån dessa inte överensstämmer med utredningens grundantaganden.
Av utredningen framgår att ”uppgiften att utvärdera tillämpningen och effekterna av förbudet innefattar att göra en kritisk granskning och om kriminaliseringen visar sig inte ha fått avsedd effekt eller om det finns problem när det gäller förbudets tillämpning är det givetvis något som ska redovisas och som kan utgöra skäl att förändra lagstiftningen.” (SOU 2010:49, s. 59-60).
DO anser inte att utvärderingen i tillräckligt stor utsträckning har beaktat de negativa effekter av kriminaliseringen av sexköp som personer som säljer vittnar om. DO menar att en utvärdering måste ge lagstiftaren möjlighet att fatta beslut på grunder som återspeglar den komplexa verklighet i vilken prostitutionen förekommer. En logisk följd av detta torde därför vara att de strukturella framsteg som utredningen konstaterar har skett vägs mot de negativa konsekvenser på individnivå som personer som säljer sex vittnar om.
DO finner det problematiskt att utredningen har ett nästintill ensidigt fokus på prostitution där män köper sexuella tjänster av kvinnor. En tänkbar förklaring till denna avgränsning kan vara att kriminaliseringen av sexköp grundar sig på Kvinnofridspropositionens analys av prostitution ur ett könsmaktsperspektiv. Utredningen beskriver själv grunden för kriminaliseringen av sexköp på följande sätt: ”Enligt den syn på sexhandeln som ligger till grund för svensk jämställdhetspolitik är sexhandeln således en form av manligt våld mot kvinnor och ett av de mer extrema uttrycken för en ojämlikhet som tar sig uttryck i att män kan köpa och utnyttja kvinnor och barn och behandla dem som varor” (SOU 2010:49, s. 55)
Att utifrån en feministisk analys hävda att prostitution handlar om mäns sexualiserade våld mot kvinnor som underordnar sig av skäl som har samband med social, kulturell och ekonomisk utsatthet beskriver en stor del av den verklighet inom vilken prostitutionen äger rum. Men en förenklad och heteronormativ definition av prostitution får som konsekvens att ett antal relevanta frågor inte ställs och att ett flertal viktiga perspektiv inte lyfts fram i utvärderingen.
Av rapporten ”Se mig – Unga om sex och internet” som Ungdomsstyrelsen presenterade 2009 framgår att homo- och bisexuella och framförallt transpersoner är överrepresenterade när det gäller unga som har sålt sex. Av en studie som redovisas i rapporten framgår också att 1,7 % procent av killarna i en enkätstudie som genomfördes bland elever i gymnasieskolans år 3 hade fått ersättning för sex medan motsvarande andel för tjejerna var 1,4 %. Även andra undersökningar som redovisas i rapporten ger stöd för att andelen unga män som säljer sex är större än andelen unga kvinnor.
Av studien ”De osynliga synliga männen som säljer sex” som genomfördes inom ramen för regeringens handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål framgår att det sociala arbetet kring sexsäljande personer nästan uteslutande är fokuserat på kvinnor som säljare. Att utredningen i sin utvärdering främst utgått från prostitution där män köper sex av kvinnor förstärker osynliggörandet av andra former av prostitution.
Utifrån ett intersektionellt perspektiv anser DO att flera normer och maktordningar behöver beaktas som komplement till könsmaktsanalysen för att fånga upp prostitutionens komplexitet.
DO delar utredningens bedömning att ett fortsatt uthålligt socialt arbete som riktar sig till personer som säljer sex behövs och vill betona vikten av att detta arbete har sin grund i kunskap och metoder som tar hänsyn till prostitutionens komplexitet ur ett intersektionellt och normkritiskt perspektiv. Det nationella kunskapscentrum som utredningen föreslår ska inrättas, ett förslag som DO stöder, bör ges i uppdrag att bidra med lämpligt stöd och metoder för hur ett sådant arbete kan utformas och utvecklas.
DO vill också framhålla att en viktig utgångspunkt för det sociala arbetet, den uppsökande verksamheten och andra stödinsatser bör vara att nolltolerans mot köp av sexuella tjänster inte får innebära ett hinder för att bedriva ett skadereduceringsarbete som syftar till att förbättra hälsosituationen för personer som säljer sex.
Mot bakgrund av ovanstående anser DO att utredningens utvärdering bör kompletteras med en utförlig risk- och konsekvensanalys ur sexsäljarnas synvinkel och med meningsfull medverkan från sexsäljare innan beslut om eventuella förändringar avseende förbudet mot köp av sexuell tjänst kan fattas. DO anser även att en intersektionell utgångspunkt för analys och åtgärder är en nödvändig förutsättning för ett socialt arbete och stödinsatser som tillgodoser behoven hos alla personer som säljer sex.
Beslut i detta ärende har fattats av Diskrimineringsombudsman Katri Linna efter utredning och förslag från utredaren Peter Tai Christensen.
Katri LinnaDiskrimineringsombudsman
Peter Tai ChristensenUtredare