2009-10-09
Ärende LED 2009/162 Handling 2
Utbildningsenheten Utbildningsdepartementet103 33 StockholmDiskrimineringsombudsmannen (DO) har anmodats att yttra sig över ovanstående utredning och lämnar följande synpunkter. DO är i huvudsak positiv till förslaget till ny skollag. DO:s bedömning är att skollagen blir tydligare och mer lättöverskådlig än dagens reglering, skolans värdegrunder förtydligas, reglerna för skol- och verksamhetsformerna blir mer enhetliga och elevens rättsliga ställning stärks. DO anser att det är särskilt positivt att förslaget innebär att de olika skol- och verksamhetsformerna blir mer likformiga oavsett huvudman, eftersom omotiverade skillnader i regelverket mellan skolformerna kan upplevas som diskriminerande. DO har dock invändningar mot delar av förslaget till ny skollag och efterlyser ökad tydlighet och likformighet även i förhållande till diskrimineringslagen.
I kapitlet finns inledande bestämmelser om mål, utformning och tillgång till utbildning m.m.
DO är positiv till att det görs ett tillägg om de mänskliga rättigheterna och ett förtydligande om att utbildningen ska förmedla och förankra grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som det svenska samhället vilar på. I motiven bör en hänvisning till RF 1 kap. 2 § göras där det stadgas att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna ska enligt RF 1 kap. 2 § motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. Mot bakgrund av att skolor som drivs av enskilda huvudmän är offentligt finansierad verksamhet, ska de värdegrunder som anges i regeringsformen gälla oavsett om huvudmannen till skolan är offentlig eller enskild.
DO betonar vikten av att det hos lärare, annan personal samt hos barn och elever finns kunskap om de grundläggande demokratiska värderingarna och de mänskliga rättigheterna. Utbildning om dessa värderingar och rättigheter bör ingå som en integrerad del av den ordinarie undervisningen.
DO är positiv till att det slås fast i lag att utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna. DO saknar en hänvisning till FN konventionen Om mänskliga rättigheter för personer med funktionshinder bland de internationella åtaganden som Skollagsberedningen refererar till.
Av paragrafens andra stycke framgår att var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av kränkande behandling. Även trakasserier är en form av kränkande behandling och borde därför inte särskilt behöva nämnas. I 27 kap definieras kränkande behandling som ett uppträdande som utan att vara diskriminering enligt diskrimineringslagen kränker ett barns eller en elevs värdighet. Definitionen gäller dock bara för 27 kapitlet. Kränkande behandling i 2 § borde även innefatta trakasserier. I författningskommentaren hänvisas till bestämmelser om huvudmannens skyldighet att förebygga kränkande behandling. Enligt DO bör hänvisningar till 27 kapitlet och diskrimineringslagen införas i lagtexten.
I motiven och författningskommentaren till 2 § nämns kristen tradition och västerländsk humanism. Detta görs i en redovisning av Lpo 94. Det sägs dock därefter att dessa värden är centrala moment i lärandet och därför uttrycks direkt i lagen. DO är undrande till om det därmed syftas på kristen tradition och västerländsk humanism. Denna oklarhet bör undanröjas och DO anser att hänvisningar till kristna värderingar bör undvikas och förordar istället en hänvisning till regeringsformen.
DO är positiv till att det införs en bestämmelse i lagen om att utbildningen i skolor och förskolor med offentlig huvudman ska vara icke-konfessionell. Mot bakgrund av bland annat de anmälningar som utreds av DO kan dock konstateras att det inte är ovanligt att det förekommer inslag i offentliga förskolor och skolor som kan upplevas som konfessionella. Inslag som av några kan uppfattas som tradition, upplevs av andra som konfessionella. Det kan t.ex. handla om förskolor som låter förskolebarnen delta i kyrkans barntimmar genom kyrkans försorg och skolavslutningar i kyrkor med tal som har religiösa inslag. Elever utan någon religiös tillhörighet eller med annan religion kan känna sig obekväma inför dessa företeelser. DO efterlyser därför ett förtydligande av vad som menas med att utbildningen ska vara icke-konfessionell.
DO är positiv till att det i lagen uttryckligen fastslås att barnets bästa ska vara utgångspunkten i all utbildning och verksamhet enligt lagen som rör barn under 18 år, att en tydlig koppling till Barnkonventionen görs så att det klargörs att barnets bästa ska vara utgångspunkten i all utbildning samt att det tydligt framhålls att internationella åtaganden om mänskliga rättigheter som Sverige har gjort utgör en byggsten i det svenska skolväsendet.
I kapitlet finns bestämmelser om vilka som får vara huvudmän inom skolväsendet, ledning och ansvar för utbildningen, elevhälsa, lokaler, utrustning och tillgång till skolbibliotek m.m.
I dagens skollag finns inga bestämmelser om möjligheten att kunna anordna fristående sameskolor och därmed finns det inte heller några ersättningssystem. Skollagsberedningen anser att det finns skäl att överväga att även enskilda kan vara huvudmän för sameskolan och att frågan kräver vidare beredning. DO är positiv till möjligheten att driva en fristående sameskola utreds.
Som rektor får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har pedagogisk insikt. Regeringen har med utgångspunkt i departementspromemorian Tydligare ledarskap i skolan och förskolan – förslag till ny rektorsutbildning (Ds 2007:37), gjort bedömningen att rektorn, för att fungera väl som ledare av skolans pedagogiska verksamhet, bör ha en stabil och likvärdig utbildningsmässig grund att stå på. Därför har regeringen beslutat om en särskilt reglerad befattningsutbildning (förordningen 2008:643 om befattningsutbildning för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem). Utbildningen motsvarar 30 högskolepoäng och består av kurserna skoljuridik och myndighetsutövning, mål- och resultatstyrning samt skolledarskap. DO understryker vikten av att målgruppen, utöver skoljuridik, även får kunskaper inom fältet diskrimineringsjuridik och mänskliga rättigheter som är relevant för målgruppen.
DO är positiv till att det införs en skyldighet för huvudmannen att se till att lärare och annan personal vid förskole- och skolenheterna har nödvändiga insikter i de föreskrifter som gäller skolväsendet.
I författningskommentaren betonas att all personal ska ha nödvändiga insikter i de föreskrifter som rör skolans värdegrund etc. och då nämns som exempel 27 kapitlets bestämmelser om åtgärder mot kränkande behandling. Tidigare fanns liknande krav endast på undervisande personal. DO anser att det är bra att kravet utvidgas till att omfatta all personal.
Enligt 16 § utökas kraven på personal kring elevhälsan till att det förutom skolläkare och skolsköterska även ska finnas tillgång till adekvat utbildad personal i form av psykolog, kurator samt personal som kan tillgodose elevernas behov av specialpedagogiska insatser. DO tycker att det är bra att kraven på personal utökas till att det även ska finnas tillgång till adekvat utbildad personal i form av psykolog, kurator samt personal som kan tillgodose elevernas behov av specialpedagogiska insatser. DO vill i sammanhanget lyfta fram att det, i de anmälningar som görs till myndigheten, finns indikationer på att det finns behov av tillgång till expertkunskaper kring specialpedagogiska insatser för elever med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. I anmälningarna görs gällande att elever med t.ex. ADHD, Aspergers syndrom och autism inte alltid får det bemötande och det pedagogiska upplägg som de är i behov av i skolan och att detta upplevs som diskriminerande.
Enligt 27 § ska det finnas de lokaler och den utrustning som behövs för att syftet med utbildningen ska kunna uppnås. Enligt författningskommentaren ska man därutöver förebygga ohälsa och i övrigt skapa en god arbetsmiljö.
DO:s uppfattning är att skolan ska vara ett prioriterat område när det gäller rättsliga insatser för ökad tillgänglighet. På regeringskansliet pågår en utredning om tillgänglighet som leds av Hans Ytterberg. Utredningen syftar till att föreslå hur förbud mot bristande tillgänglighet inom olika områden, däribland utbildningsområdet, skulle kunna införlivas i regelverket mot diskriminering. DO lämnar därför i detta skede inga kommentarer vad avser reglering av tillgänglighet i den kommande skollagen, utan avvaktar resultatet av denna utredning.
I kapitlet finns bestämmelser om elevers lärande, personliga utveckling, särskilt stöd med anpassad studiegång och särskild undervisningsgrupp eller enskild undervisning och betyg m.m. Om inte annat anges särskilt gäller bestämmelserna i kapitel 3 samtliga skolformer och fritidshemmet. Bestämmelserna om särskilt stöd i 5-12 §§ gäller inte i förskolan, kommunal vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare.
DO tycker att det är bra att reglerna om särskilt stöd förs över från förordning till lag. DO tycker också att det är bra att det införs bestämmelser för den process som ska leda fram till beslut om särskilda stödåtgärder eller till ett beslut om att stöd inte ska sättas in.
Av författningskommentaren (s. 788) framgår att elevens synpunkter ska inhämtas i en utredning om eleven behöver särskilt stöd. Även vårdnadshavarnas synpunkter bör, enligt DO, inhämtas.
DO är positiv till att det införs en möjlighet att kunna överklaga beslut om åtgärdsprogram, och då även beslut om att stöd inte ska sättas in. Detta utgör en förbättrad rättsäkerhet för individen och bidrar till en stärkt garanti för rätten till en likvärdig utbildning.
DO är positiv till att beslut om särskild undervisningsgrupp eller enskild undervisning ska kunna överklagas.
Av departementspromemorian framgår att Skolverket har riktat kritik mot hur en del kommuner har använt möjligheten att inrätta särskilda undervisningsgrupper som en utväg när det handlar om utagerande elever eller elever med svår social problematik, utan att andra stödmöjligheter inom ordinarie gruppen har prövats i tillräcklig utsträckning. Av promemorian framgår också att vissa kommuner fått kritik av Skolverket för att det saknas formella beslut om placering och att elevens vårdnadshavare inte har blivit informerade om hur beslutet överklagas (s. 334). Det tas även upp att Skolverket i vissa fall även har kritiserat innehållet i den undervisning som eleverna har erbjudits liksom kompetensen hos personalen (s. 334).
Anmälningar till DO på skolområdet kan handla om att en elev anmäler att denne borde ha fått mer stöd eller annan typ av stöd än vad hon eller han har fått. Eleven kan anse sig ha blivit diskriminerad på grund av t.ex. funktionshinder genom de stödåtgärder som vidtagits, t.ex. beslut om särskild undervisningsgrupp eller enskild undervisning.
I promemorian tas det upp att en möjlighet att överklaga beslut om åtgärdsprogram kan komma att medföra ökade kostnader för staten i form av ökad ärendemängd hos Skolväsendets överklagandenämnd. Det antas dock att en ökad kostnadsökning förmodligen kommer att kompenseras av en minskning av anmälningarna till tillsynsmyndigheterna. DO: bedömning är att en möjlighet att kunna överklaga beslut om åtgärdsprogram förmodligen även skulle medföra en minskning av anmälningarna till DO.
DO är positiv till att beslut om anpassad studiegång ska kunna överklagas. DO tycker att det är bra att det i lagtexten definieras vad anpassad studiegång innebär.
DO vill i detta sammanhang påpeka vikten av att elevernas kunskaper och färdigheter vid betygssättning bedöms utifrån objektiva och sakliga kriterier. Lärarens bedömning av elevens kunskaper och färdigheter ska inte påverkas av irrelevanta faktorer såsom elevens kön, etniska tillhörighet, sexuella läggning, religion eller annan trosuppfattning m.m. Skollagsberedningen tar inte upp detta i motivtexten och inte heller i författningskommentaren. DO anser att en skrivning om att eleverna ska bedömas utifrån objektiva och sakliga kriterier ska föras in direkt i skollagen eller i motiven.
DO är positiv till att det enligt i 9 kap 19 § ges möjlighet att bortse från enstaka kunskapskrav om det finns särskilda skäl, som t.ex. funktionshinder.
I kapitlet finns bestämmelser arbetsmiljö, ordningsregler, rektorns och lärarens allmänna befogenheter samt vissa särskilda åtgärder för att åstadkomma trygghet och studiero m.m.
Ordningsregler - DO konstaterar att den föreslagna regleringen inte ger någon vägledning i fall där ordningsregler eller disciplinära ingripanden kan uppfattas som att de skulle kunna komma i konflikt med elevers grundlagsfästa rättigheter. Ett exempel är ordningsregler som tar sikte på elevers klädsel. En närmare analys av frågeställningen vore önskvärd, särskilt mot bakgrund av den diskussion som länge har pågått och elevers och skolpersonalens behov av tydlighet i regelverket.
Proportionalitet - I förslaget till 5 kap. regleras förutsättningarna för olika disciplinåtgärder som alla är mer eller mindre ingripande för eleven. Författningskommentaren är tydlig med att varje åtgärd inte är avsedd för minsta störning eller regelöverträdelse. DO anser att det mot bakgrund av åtgärdernas karaktär i lagtexten innehålla ett krav på proportionalitet vid tillämpningen. Förslagsvis kan en bestämmelse gälla samtliga åtgärder enligt 5 kap. som anger att varje disciplinär åtgärd som vidtas med stöd av 5 kap. ska vara försvarlig med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter samt att sådana åtgärder får vidtas endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås.
Av förarbetena bör det framgå att övriga omständigheter tar sikte bl.a. på elevens ålder, mognad och det beteende som har föranlett åtgärden i fråga. Andra omständigheter som kan vara relevanta för skolan att ta hänsyn till är vissa funktionshinder, t.ex. neuropsykiatriska funktionshinder, som påverkar elevens förmåga och möjlighet att följa ordningsregler. DO vill vidare i detta sammanhang betona vikten av förebyggande arbete bl.a. genom samverkan med elevhälsan. I Skollagsbered-ningens förslag saknas en diskussion om huvudmannens ansvar att, inom varje enskild verksamhet, bedriva ett målinriktat arbete för att motverka otrygghet och brist på studiero. Det behövs också ett förtydligande om skolans ansvar för att utifrån diskrimineringslagens krav på förebyggande arbete, säkerställa att varje elev, utifrån sina enskilda förutsättningar, har möjlighet att delta i undervisningen.
I kapitlet finns bestämmelser om skolplikt, rätt till utbildning, när skolplikten startar och upphör, skyldighet att delta i utbildningen och ansvaret för att skolplikten fullgörs.
DO avstyrker förslaget om att synnerliga skäl ska krävas för befrielse från obligatoriska inslag i undervisningen. DO förordar istället att de nu gällande kraven i skollagen på särskilda omständigheter/ skäl för befrielse från undervisning behålls och att det i motiven klargörs vilka situationer som avses.
DO betonar skolans ansvar för att i varje enskild situation vara lösningsinriktad och ta hjälp av organisatoriska och pedagogiska åtgärder i syfte att göra alla elever delaktiga. Befrielse från undervisning måste vara en sista utväg som endast tillämpas undantagsvis.
DO framhåller särskilt vikten av att skolan med stöd av diskrimineringslagens krav på förebyggande åtgärder inom ramen för likabehandlingsarbetet arbetar för att säkerställa att varje elev, utifrån sina enskilda förutsättningar, har möjlighet att delta i undervisningen. Det är viktigt att lagen signalerar skolans ansvar i detta hänseende. DO efterlyser under alla omständigheter vägledning i motiven om vad som avses med särskilda skäl respektive synnerliga skäl oavsett vilken skrivning som införs i den nya skollagen.
År 1997 upphävdes bestämmelsen om befrielse från religionsundervisning. I propositionen framhölls att det är angeläget att på alla sätt bidra till att minska motsättningar mellan människor från olika kulturer och länder och med olika religioner. Skolan är den gemensamma plats där alla barn bör få en likvärdig utbildning och tillräckliga kunskaper för ett framtida samhälle. En åsikt hos eleven eller i elevens hemmiljö ska inte vara skäl för befrielse från en undervisning som bygger på läroplanens gemensamma värdegrund. Skolan måste utforma verksamheten så att varje elev kan delta. När det gäller befrielse med hänsyn till särskilda omständigheter framhölls i propositionen att en sådan möjlighet skall tillämpas endast undantagsvis (prop. 1995/96:200 s. 66 f). Enligt Skollagsberedningens bedömning (s. 397) förekommer det idag att befrielse medges av hänsyn till elevens speciella inställning och hemmiljö på ett sätt som går längre än vad som varit lagstiftarens avsikt, och utan att försök gjorts att anpassa undervisningen. Skolberedningen understryker också vikten av en förtroendefull och fungerande dialog mellan skola och hem.
DO instämmer i skollagsberedningens uppfattning att möjligheten till befrielse från undervisning använts på ett gått längre än avsetts samt att en konstruktiv dialog är viktig mellan skola och hem. Målsättningen bör alltid vara att eleven ska göras delaktig i skolundervisningen och att eleven också bereds möjligheter att vara delaktig. DO vill betona att bestämmelsen om befrielse i 6 kap. 18 § tar sikte på olika typer av situationer som kräver individanpassade lösningar. Det kan t.ex. handla om genomförandet av en idrottsdag där en elev har svårt att vara fysiskt aktiv på grund av skada eller funktionshinder. Istället för befrielse från undervisning kan eleven göras delaktig genom att agera domare eller på annat sätt utifrån sina förutsättningar delta aktivt under idrottsdagen.
Skollagsberedningen redovisar inte vilka bevekelsegrunder som kan utgöra synnerliga skäl för att kunna utebli från undervisning, med undantag av ett exempel (s. 397) där det klargörs att det i enstaka fall kan vara rimligt att en elev som ligger långt före i sin kunskapsutveckling kan befrias från vissa inslag i undervisningen, och Skollagsberedningen menar att frågan får överlämnas till rättsutvecklingen. DO konstaterar dock att frågor om befrielse från undervisning endast i enstaka fall lyfts till rättslig prövning, varför det, som redan nämnts, är nödvändigt att det av lagmotiven framgår närmare vilka situationer som avses.
I kapitlet finns bestämmelser allmänna bestämmelser om förskolan och särskilda bestämmelser om förskola med offentlig respektive fristående förskola. Förskolan föreslås bilda en egen skolform. Förskolans pedagogiska uppdrag ska stärkas. Ökad flexibilitet när det gäller möjligheten att gå i förskola utanför hemkommunen.
Enligt 7 § ska även andra barn än som anges i 5-7 § erbjudas förskola om de av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling. Det förtydligas i motivtexten vad barnets egna behov av andra skäl än fysiska eller psykiska. Som exempel på vad som kan utgöra barns eget behov kan nämnas barn med annat modersmål än svenska eller barn i glesbygd. Ett annat exempel är barn vars föräldrar deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller har ett funktionshinder. Även barn vars föräldrar är långtidssjukskrivna, sjuk- eller förtidspensionerade kan räknas till denna grupp. Barn som av psykiska, fysiska eller andra skäl behöver stöd i sin utveckling kan vara barn med funktionshinder av olika grad. Det påpekas särskilt att dessa barns rätt inte enbart gäller tillgång till en plats utan även en verksamhet av sådan kvalitet att barn får sitt behov av särskilt stöd tillgodosett. DO välkomnar dessa förtydliganden kring vilka behov ett barn kan ha när det gäller familjens situation.
I kapitlet finns bestämmelser om förskola med offentlig respektive enskild huvudman. Huvudprinciperna för förskoleklassen ska ligga fast. Förskoleklassen utgör en egen skolform. Ökad flexibilitet när det gäller möjligheten att gå i förskoleklass utanför hemkommunen.
Mottagande fristående förskoleklass Se DO:s kommentarer kring mottagande till grundskola (9 kap.).
Modersmålsstöd i förskolan DO tillstyrker förslaget att det i lag förs in en bestämmelse om att förskolan ska medverka till att barn med annat modersmål än svenska får möjlighet att både utveckla det svenska språket och sitt modersmål. DO är vidare positiv till att det i motiven hänvisas till Sveriges folkrättsliga åtaganden enligt Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk. En hänvisning bör dock framdeles inte göras till de båda minoritetsspråkslagarna, eftersom dessa den 1 januari 2010 ersätts av lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk. DO vill i denna del hänvisa till rapporten Diskriminering av nationella minoriteter inom utbildningsväsendet och däri lämnade förslag till åtgärder som 2008 togs fram av den tidigare Ombudsmannen mot etnisk diskriminering.
I kapitlet finns bestämmelser om grundskola med offentlig respektive enskild huvudman. Huvudprinciperna för grundskolan i dagens skollag ska ligga fast.
DO tillstyrker förslaget att det i lag förs in en bestämmelse om elever som ska erbjudas modersmålsundervisning. DO anser dock att bestämmelsen ska utformas som en rättighet och att beslut om att inte tillhandahålla modersmålsundervisning ska kunna överklagas. Särskilt om modersmålsundervisning i de nationella minoritetsspråken.
Flera av minoritetsspråken har på grund av den tidigare förda assimilerings- och utbildningspolitiken få vuxna språkbärare som kan föra språken vidare. Ratificeringen av Europarådets minoritets-konventioner är ett avståndstagande från tidigare assimileringstankegångar. En viktig åtgärd i främjandet av de nationella minoritetsspråken är modersmålsundervisning i skolan.
DO anser därför att kravet på ”grundläggande kunskaper i språket” bör tas bort vad gäller de nationella minoritetsspråken. DO anser att beslut om att inte tillhandahålla modersmålsundervisning ska kunna överklagas och att det är särskilt angeläget att undervisning i de nationella minoritetsspråken utformas som en rättighet.
DO hänvisar till rapporten Diskriminering av nationella minoriteter inom utbildningsväsendet och däri lämnade förslag till åtgärder som 2008 togs fram av den tidigare Ombudsmannen mot etnisk diskriminering. I rapporten framhålls att språkbytesprocesserna, vilket betyder att språk stegvis förlorar sina funktioner och dör ut, för de nationella minoritetsspråken måste brytas. Rapporten innehåller en problematisering och förslag till åtgärder gällande jiddisch, samiska, finska, meänkeli och romani chib.
DO:s synpunkter på modersmålsundervisning och undervisning i de nationella minoritetsspråken gäller, där det är relevant, även övriga skolformer.
DO anser att svenskt teckenspråk ska ges samma förutsättningar som de nationella minoritets-språken i skollag och skolformsförordningar. DO saknar en redogörelse för vad som gäller för utbildning i teckenspråk i den nya skollagen, men förutsätter att hörande barn till döva föräldrar kommer att kunna få undervisning i teckenspråk enligt reglerna för modersmålsundervisning och att det i den närmare regleringen beaktas att teckenspråket anses likställt med de nationella minoritetsspråken.
Det svenska teckenspråket används i huvudsak av den teckenspråkiga gruppen som består av döva och hörselskadade människor och deras anhöriga. Teckenspråket är sedan tidigare erkänt av riksdagen som likställt med de nationella minoritetsspråken, men har inte en folkrättslig ställning som motsvarar nationella minoritetsspråk. Enligt språklagen, som trädde ikraft den 1 juli 2009, ska det svenska teckenspråket skyddas och främjas. Det innebär bland annat att döva och hörselskadade barn har rätt att få lära sig det svenska teckenspråket och att använda det i skolan. Anhöriga till teckenspråkiga liksom hörande barn till teckenspråkiga föräldrar har också rätt att lära sig svenskt teckenspråk. Syskon till döva barn och barn till döva föräldrar har rätt till utbildning i teckenspråk och att vara ledig från sin hemskola (riksdagsbeslut 88/89:100). Det är Specialskolemyndigheten (SPM) som tidigare har haft i uppdrag att bedriva denna utbildning. Specialskolemyndigheten lades ner den 1 juli 2008 och myndighetens verksamhet har tagits över av Specialpedagogiska skolmyndigheten. Hörande barn till döva föräldrar kan även få undervisning i teckenspråk enligt nuvarande regler i grundskole- respektive gymnasieförordningen.
I den nya skollagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, meddela närmare föreskrifter om modersmålsundervisning. Sådana föreskrifter får t.ex. innebära att modersmålsundervisning ska erbjudas i ett språk bara om ett visst antal elever ska erbjudas sådan undervisning i det språket. DO anser att motsvarande inskränkning i antal elever inte är rimligt när det gäller undervisning i teckenspråk.
DO:s synpunkter på undervisning i teckenspråk gäller, där det är relevant, även övriga skolformer.
Enligt 9 kap. 32 § första stycket, punkt 2 finns en ny bestämmelse som gör det möjligt för fristående skolor att begränsa utbildningen till elever i behov av särskilt stöd. Bestämmelsen gör det möjligt att specialisera utbildningen till elever med exempelvis dyslexi, inlärningsproblem eller koncentrations-svårigheter. Det kan också vara fråga om elever i behov av sådant särskilt stöd att utbildning i behandlingshem eller skoldaghem är aktuell.
DO tillstyrker förslaget om bestämmelsen som gör det möjligt för friskolor att begränsa utbildningen till elever i behov av särskilt stöd. Specialiserade friskolor kan bidra till att ökade kunskaper i specialpedagogik och ger elever i behov av särskilt stöd ökad valmöjlighet. DO välkomnar denna möjlighet, men vill samtidigt understryka vikten av att specialkunskaper även byggs upp och vidareutvecklas i skolor med offentlig huvudman.
Kostnadsfri skolskjuts gäller elever i grundskolan och grundsärskolan med offentlig huvudman samt elever i same- och specialskolan. Elever i fristående skolor eller i annan kommunal skola än den eleven placerats i kan dock endast erbjudas skolskjuts när det inte innebär organisatoriska eller ekonomiska konsekvenser för kommunen.
DO är positiv till att bestämmelserna om skolskjuts utformas som en rättighet för eleven och kan överklagas genom förvaltningsbesvär och inte endast laglighetsprövning.
I kapitlet finns bestämmelser om grundsärskola med offentlig respektive enskild huvudman. Huvudprinciperna för den obligatoriska särskolan ska ligga fast. Allmänt gäller att flera regler utgör en anpassning till vad som redan tidigare gällt för elever i grundskolan. Namnbyte från obligatoriska särskolan till grundsärskolan. Försöksverksamheten med ökat föräldrainflytande över utvecklings-stördas barns skolgång görs permanent och skrivs in i skollagen. Personkretsen preciseras (se 28 kap. 7 §).
I den nya skollagen ska grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna vara förbehållna personer med fastställd utvecklingsstörning eller ett betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder på grund av hjärnskada föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom. Personer med autism eller autismliknande tillstånd ska i fortsättningen inte tillhöra personkretsen om de inte har en utvecklingsstörning. DO välkomnar den nya definitionen på personkretsen.
DO vill understryka att personer utan utvecklingsstörning, t.ex. personer med autism eller autism-liknande tillstånd, som har blivit inskrivna i grundsärskolan innan förslaget träder i kraft, i övergångsbestämmelser bör beredas rättsliga möjligheter att välja om de vill byta skolform eller fortsätta i samma skolform, trots att de enligt de nya bestämmelserna i skollagen inte längre hör till personkretsen för särskola.
DO är positiv till att mottagande i särskolan ska föregås av en noggrann utredning (s. 458).
Huvudprinciperna när det gäller den statliga sameskolan ska ligga fast. För att markera minoritetsspråkens vikt flyttas grundläggande regler om modersmålsundervisning i bl.a. ett nationellt minoritetsspråk från förordning till lag.
I nuvarande skollag finns inga bestämmelser om möjligheten att kunna anordna fristående sameskolor. Det finns skäl att överväga att även enskilda kan vara huvudmän för sameskolan. Denna fråga kräver vidare beredning och något förslag lämnas därför inte. DO är positiv till möjligheten att driva en fristående sameskola utreds.
Huvudprinciperna för utbildningen i gymnasiesärskolan ligger fast. Regleringen för utbildning i gymnasiesärskola med offentlig respektive enskild huvudman blir mer enhetlig.
Målgruppen är elever med utvecklingsstörning och elever som fått betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder på grund av hjärnskada föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom. Personer med autism eller autismliknande tillstånd tillhör personkretsen endast om de också uppfyller de ovan nämnda förutsättningarna. DO är positiv till att personkretsen preciseras.
Benämningen vuxenutbildning för utvecklingsstörda ersätts med särskild utbildning för vuxna. Förkortningen särvux utmönstras ur skollagen.
En persons studier i särskild utbildning för vuxna ska i vissa fall kunna kombineras med studier i andra skolformer för vuxna inom skolväsendet. DO är positiv till denna möjlighet.
I kapitlet finns bestämmelser om utbildning i svenska för invandrare.
DO saknar en redogörelse för döva invandrares behov av utbildning i svenskt teckenspråk. Utan kunskaper i svenskt teckenspråk har denna grupp svårigheter att kunna tillgodogöra sig utbildning i svenska för invandrare.
I kapitlet finnas bestämmelser om internationella skolor på grundskole- och gymnasienivå, utbildning vid särskilda ungdomshem, utbildning för barn och elever som vårdas på sjukhus eller i hemmet, annat sätt att fullgöra skolplikten samt bemyndiganden som avser de utbildningsformer som regleras i kapitlet.
Av idag gällande skolförfattningar framgår tydligt att undervisningen i skolan ska vara allsidig och saklig och därigenom utformas så att alla elever kan delta, oberoende av vilken religiös eller filosofisk uppfattning som eleven eller vårdnadshavaren har. Mot denna bakgrund kommer skollagen inte att ha en bestämmelse som ger utrymme för hemundervisning p.g.a. religiös eller filosofisk uppfattning hos familjen. Under begränsad tid kan elev få medgivande till fullgörande av skolplikt, men bestämmelsen ska tillämpas restriktivt. DO delar denna uppfattning.
I promemorian uttalas att det av praxis framgår att s.k. hemundervisning ofta aktualiseras när föräldrarna av olika skäl, t.ex. filosofiska eller religiösa, vill ge sina barn undervisning i hemmet. Skollagsberedningen gör dock bedömningen att det inte finns något behov av en bestämmelse i skollagen som ger utrymme för hemundervisning p.g.a. religiös eller filosofisk uppfattning hos familjen. Denna bedömning görs mot bakgrund av att det av skolförfattningarna tydligt framgår att undervisningen i skolan ska vara allsidig och saklig och därigenom utformas så att alla elever kan delta, oberoende av religiös eller filosofiskt uppfattning som eleven och hennes eller hans vårdnadshavare har. DO delar denna uppfattning.
I kapitlet finns bestämmelser om tillsyn, olika typer av ingripanden vid tillsyn, statlig kvalitetsgranskning och nationell uppföljning och utvärdering.
Idag finns ingen lagreglering av Skolinspektionens tillsyn av verksamheter med offentlig huvudman, utan enbart tillsynen av fristående skolor. Tillsynsuppdraget i övrigt framgår av förordning (2008:613) med instruktion för Statens skolinspektion. Ambitionen är att reglering för offentlig och enskild verksamhet ska vara så likvärdig som möjligt. Flera sanktionssteg införs i form av en ”trappa” med fem steg. Det första steget innebär en anmärkning vid mindre allvarliga överträdelser, därefter blir sanktionerna kraftigare. De fyra första stegen är lika för offentliga och enskilda huvudmän. Det femte steget skiljer sig åt. I första hand ska skolan dock få möjlighet att frivilligt avhjälpa bristen.
Skolinspektionen har inget i lag föreskrivet tillsynsansvar över diskrimineringslagen, utan detta ansvar ligger på DO. I motiven uttalas dock att det är av stor vikt att myndigheter med ansvar för tillsyn över samma tillsynsobjekt samverkar om tillsynen. DO konstaterar att Skolinspektionens tillsynsansvar ofta överlappar DO:s ansvarsområde och framhåller vikten av att myndigheterna samverkar om tillsynen. DO saknar resurser att bedriva tillsyn i den form som Skolinspektionen utövar. Det är oklart hur långt Skolinspektionen lagliga möjlighet sträcker sig när det gäller att agera i frågor som rör diskriminering vid plangranskning inom ramen för sin tillsynsverksamhet. DO anser därför att frågan bör klargöras och ser positivt på att Skolinspektionen bereds sådan möjlighet.
DO tillstyrker förslaget om skärpta sanktionsmöjligheter för Skolinspektionen mot skolor som inte följer regelverket eller brister kvalitetsmässigt och som snabbt inte åtgärder dessa.
DO tillstyrker förslaget om möjligheten att besluta om återkallelse och tillfälligt verksamhetsförbud om verksamheten inte är förenlig med demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna. Vidare framgår av motivuttalanden att det i extrema fall kan ha skapats en skolmiljö som så präglas av kränkningar av elever och personal samt bristande ledning att det framstår som helt nödvändigt att tillsvidare förbjuda verksamheten på det sätt som den för närvarande bedrivs
I kapitlet anges samtliga beslut enligt skollagen som kan överklagas i den ordning som gäller för förvaltningsbesvär. Bestämmelserna 1-10 §§ gäller beslut som får överklagas hos länsrätt som första instans och 11-17 §§ gäller beslut som får överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd.
DO tillstyrker att elevens rättsliga ställning stärks på en rad punkter. Möjligheten att överklaga beslut innebär dessutom en stärkt ställning för elever i behov av särskilt stöd, vilket DO tycker är positivt.
DO tycker att det är bra att det införs en möjlighet att överklaga en kommuns eller ett landstings beslut om skolskjuts för elever i grundskola, grundsärskola eller gymnasiesärskola med offentlig huvudman. Flera anmälningar hos DO rör rätten till skolskjuts. Möjligheten att överklaga beslut om skolskjuts kan komma att minska antalet sådana anmälningar till DO.
DO tycker att det är bra att det införs en bestämmelse om rätt att överklaga beslut om anpassad studiegång.
DO tycker att det är bra att det inför en bestämmelse om rätt att överklaga beslut i fråga om åtgärdsprogram, eftersom det är viktigt för elevens rättssäkerhet att en sådan rätt finns.
I kapitlet finns beslut som har till ändamål att motverka kränkande behandling av barn och elever. Det föreslås att bestämmelserna om annan kränkande behandling i nuvarande 14 a kapitlet i huvudsak oförändrade flyttas över till den nya skollagen.
DO anser att 27 kap. som reglerar åtgärder mot kränkande behandling ska flyttas och ingå tillsammans med kapitel 1-6 eftersom de inledande kapitlen som berör skolans värdegrund, kvalitet och inflytande samt trygghet och studiero tillsammans med kapitlet om åtgärder mot kränkande behandling utgör grunden för de ordinarie och särskilda utbildningsformer som regleras i kapitel 7-22.
Bestämmelsen överensstämmer inte med 2 kap. 7 § diskrimineringslagen.
I den föreslagna bestämmelsen införs en anmälningsskyldighet för lärare och övrig personal samt för rektor och förskolechef. En lärare eller annan personal som får kännedom om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten är skyldig att anmäla detta till rektorn eller förskolechefen. En rektor eller förskolechef som får kännedom om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten är skyldig att anmäla detta till huvudmannen. Någon sådan anmälningsskyldighet finns inte i diskrimineringslagen. Bestämmelsen om anmälningsskyldighet är, enligt DO:s mening, i och för sig bra eftersom det är av vikt att huvudmannen får kännedom om uppgifterna, så att denne som ytterst ansvarig för verksamheten, ser till att utredning inleds och eventuella åtgärder vidtas.
Det måste dock, som gäller enligt diskrimineringslagen, fortfarande vara så att huvudmannen har en skyldighet att inleda en utredning så snart någon av personalen har fått kännedom om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten. Kännedom hos personalen om att en elev upplever sig ha blivit utsatt för kränkande behandling bör direkt utlösa en handlingsplikt, och då utöver anmälningsskyldigheten. Av den föreslagna bestämmelsen framgår inte med tydlighet att en sådan skyldighet finns, utan bestämmelsen skulle istället kunna tolkas så att lärare och övrig personal samt rektor och förskolechef endast har en anmälningsskyldighet vid kännedom om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling och att kännedom hos dessa inte medför en utredningsskyldighet för huvudmannen. Huvudmannen bör dock vara skyldig att utreda och vida åtgärder mot kränkande behandling så snart någon av personalen i verksamheten fått kännedom om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten. Eftersom ett åsidosättande av anmälningsplikten medför skadeståndsskyldighet för huvudmannen enligt 27 kap. 12 §, krävs att regeringen tydligare anger när och hur denna bestämmelse ska tillämpas och i vilken omfattning åsidosättandet ska påverka skadeståndet.
Bestämmelsen i 10 § bör i möjligaste mån överensstämma med motsvarande bestämmelse i diskrimineringslagen. Reglerna i skollagen och diskrimineringslagen bör vara enkla och i överensstämmelse med varandra för att underlätta för dem som ska tillämpa dem. Det förekommer också ofta att en elev har utsatts för dels trakasserier, dels kränkande behandling och att då reglerna i båda lagarna blir tillämpliga. Motsvarande regler bör därför finnas i skollagen respektive diskrimineringslagen. Införs en anmälningsskyldighet i skollagen bör, enligt DO, en sådan skyldighet även införas i diskrimineringslagen.
Om huvudmannen eller personalen åsidosätter sina skyldigheter enligt 7-11 §§ ska huvudmannen enligt skollagen dels betala skadestånd till barnet eller eleven för den kränkning som detta innebär, dels ersätta annan skada som har orsakats av åsidosättandet. Den som bryter mot förbuden mot diskriminering eller repressalier eller som inte uppfyller sina skyldigheter att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier eller sexuella trakasserier i diskrimineringslagen ska betala diskrimineringsersättning för den kränkning som överträdelsen innebär.
Skadestånd i skollagen och vite i diskrimineringslagen vid överträdelse av bestämmelser om aktiva åtgärderDO saknar en motivering till varför bestämmelserna om skadestånd vid överträdelse av bestämmelser om aktiva åtgärder, som ursprungligen kommer från lagen (2006:67) om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever (BeL), flyttades över till den nya skollagen.
Av prop. 2007/08:95 (s. 470) framgår att när det gäller överträdelse av bestämmelser om aktiva åtgärder har regeringen anfört att vite istället för skadestånd bör gälla som sanktion i fråga om verksamheter enligt skollagen i den nya diskrimineringslagen. Övergången från skadestånd till vite var en anpassning till övrig diskrimineringslagstiftning där vite är den gängse reaktionen mot uteblivna eller otillräckliga aktiva åtgärder. Att skadestånd gäller som påföljd i ett enskilt ärende vid bristande aktiva åtgärder i skollagsreglerad verksamhet är, som Diskrimineringskommittén närmare utvecklat i betänkandet till diskrimineringslagen, problematiskt eftersom åtgärderna är av kollektivt slag.
En vitessanktion när det gäller annan kränkande behandling än diskriminering problematiserades av regeringen, men frågan var inte närmare behandlad av Diskrimineringskommittén. I propositionen konstateras att skollagen vid denna tidpunkt var föremål för en genomgripande översyn och mot denna bakgrund föreslogs att skadeståndsbestämmelserna i lagen (2006:67) om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever, i huvudsak skulle föras över oförändrade till det nya kapitlet 14 a kap. i skollagen (1985:1100). I diskrimineringslagen är skadeståndet utmönstrat och ersatt av vite för den som inte fullgör sina skyldigheter i fråga om aktiva åtgärder. Ett sådant vitesföreläggande meddelas av Nämnden mot diskriminering på framställning av Diskrimineringsombudsmannen.
Av ds 2009:25 (s. 696) framgår att bestämmelserna om annan kränkande behandling i 14 a kap. skollagen, med undantag av anmälningsplikten, i huvudsak oförändrade flyttas över till 27 kap. i den nya skollagen. Det innebär att den nya skollagen behåller en ordning med skadestånd för överträdelse av bestämmelser om aktiva åtgärder, vilket av ovan redovisade skäl togs bort och ersattes med vite när det gäller motsvarande bestämmelser i diskrimineringslagen
DO vill lyfta fram att det finns en problematik i den praktiska tillämpningen vid åtgärder mot kränkande behandling i förhållande till nu gällande skollag och diskrimineringslagen. Olika regler och principer kring skadestånd och diskrimineringsersättning gäller beroende på vilken typ av kränkningar som har ägt rum. I skollagen ersätts både ideell och ekonomisk skada. I diskrimineringslagen ersätts endast ideell skada inom ramen för diskrimineringsersättning.
Skolberedningens förslag innebär att nuvarande bestämmelser i 14 a kap. i huvudsak oförändrade flyttas över till den nya skollagen, vilket innebär att den rådande ordningen kvarstår. Ursprungligen kommer bestämmelserna om skadestånd i 14 a kap. i skollagen från lagen (2006:67) om förbud mot kränkande behandling av barn och elever (BeL). För skolan och för den som ska tillämpa bestämmelserna kan denna typ av olikheter framstå som svårbegripliga. Den enskilde kan uppleva bestämmelserna som orättfärdiga.
I många fall kan en elev vara utsatt för såväl kränkande behandling som trakasserier eller sexuella trakasserier. I en situation där en pojke kränks av andra elever för att han t.ex. är överviktig och har judiskt påbrå, blir han i juridisk mening utsatt för såväl trakasserier enligt diskrimineringslagen som kränkande behandling enligt skollagen. I praktiken kan bestämmelserna få följande konsekvenser. Om pojken i samband med trakasserier i skolan har fått sin cykel förstörd och sin jacka nedklottrad med t.ex. ”jude” får eleven ingen ekonomisk ersättning för de förstörda föremålen. Har de andra eleverna istället klottrat ”fetto” på pojkens jacka, kan han få ersättning för sin jacka. Blir cykeln förstörd i samband med kränkande behandling enligt skollagen kan pojken få ekonomisk ersättning även för sin cykel, men situationen blir mer svårbedömd ifall den kränkande behandlingen sker samtidigt som trakasserier enligt diskrimineringslagen äger rum.
DO är positiv till den möjlighet som införts i diskrimineringslagen i form av diskrimineringsersättning som möjliggör ökade ersättningsbelopp i samband med trakasserier. DO vill dock lyfta fram att de skilda bestämmelserna i skollagen och diskrimineringslagen vad gäller möjligheten till ekonomiskt skadestånd innebär att det finns en problematik i den praktiska tillämpningen. Som exemplet med pojken visar blir det särskilt problematiskt och svårbedömt i fall där en elev samtidigt utsätts för trakasserier och kränkande behandling.
I 28 kap. anges att elever som fyllt 16 år har rätt att själv föra talan i mål och ärenden i skollagen. I en tvist om skadestånd enligt 27 kap. anges att Statens skolinspektion endast får föra talan för eleven om eleven medger det samt att om eleven är under 18 år krävs vårdnadshavarens medgivande. Förtydligande paragrafhänvisningar bör göras inom skollagen.
DO hänvisar till remissvar angående Skolgång för barn som skall avvisas eller utvisas (SOU 2007:34) daterat 2008-05-05 från den tidigare Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, där myndigheten ställer sig positiv till att ge barn som ska avvisas eller utvisas rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnomsorg. För att Sverige ska leva upp till Barnkonventionen anser DO att man konsekvent bör anlägga ett rättighetsperspektiv och skilja på barnets rätt till utbildning och dess rätt att vistas i landet.
Beslut i detta ärende har fattats av ombudsmannen Katri Linna efter utredning och förslag från juristen Susanne Eriksson. Enhetschefen George Svéd samt juristerna Sara Stenberg och Maja Rajs Lundström har också deltagit i handläggningen. Katri LinnaDiskrimineringsombudsman Susanne ErikssonUtredare