2009-12-11Ärende 2009-204, Handling 4
Socialdepartementet103 33 STOCKHOLMDiskrimineringsombudsmannen (DO) avger följande yttrande över ovanstående betänkande.
Ombudsmannen tillstyrker förslaget att Diskrimineringsombudsmannen ges i uppdrag att i enlighet med art 33(2) av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, främja, skydda och övervaka konventionens genomförande i Sverige.
Enligt artikel 33(2) av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (konventionen) ska konventionsstaterna utse eller upprätta en mekanism för att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen. Vid utseendet eller upprättandet av mekanismerna ska konventionsstaterna beakta de s.k. Parisprinciperna om statusen och funktionen hos de nationella institutionerna för skydd och främjande av de mänskliga rättigheterna. Av hänvisningen till Parisprinciperna framgår bland annat att den nationella mekanismen ska vara tillförsäkrad en oberoende ställning.
Ombudsmannen konstaterar att konventionens krav på tillskapandet av en nationell mekanism av detta slag saknar motsvarighet bland övriga konventioner för skydd av de mänskliga rättigheterna . Dess tillkomst kan dock sägas vara en naturlig konsekvens av det grundläggande faktum att skyddet av att de mänskliga rättigheterna i första hand ska säkerställas genom åtgärder på nationell nivå.Det finns enligt Ombudsmannens mening också skäl att anta att bestämmelsen kommer att vara av stor praktisk betydelse för konventionens effektiva genomförande på nationell nivå.
Det är emellertid väsentligt att framhålla att kravet på upprättandet av en nationell mekanism av detta slag naturligtvis i sig inte fritar konventionsparternas övriga statsorgan från ansvaret att säkerställa att alla de åtgärder vidtas som kan krävas för att den egna staten ska uppfylla sina förpliktelser enligt konventionen. Inrättandet av en sådan mekanism kan alltså inte anses ersätta, utan endast komplettera, åtgärder från t.ex. regeringen och dess myndigheter i syfte att säkerställa konventionens effektiva genomförande. Ombudsmannen delar således betänkandets utgångspunkt att ”uppdraget…inte är avsett att ersätta det ansvar för information, tillsyn och rättstillämpning som andra organ i samhället har” (s. 107).
Till det ovan sagda ska tilläggas att den i artikel 33(2) intagna hänvisningen till Parisprinciperna innebär att de föreligger en principiell skillnad mellan de åtgärder som regeringen och dess myndigheter vidtar för att genomföra konventionen och den nationella mekanismens uppdrag. Denna principiella skillnad ligger i att den i artikel 33(2) avsedda mekanismen har som uppgift att med konventionen som grund, och på ett från regeringen oberoende sätt, främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen. Som konstateras i betänkandet är denna principiella skillnad av stor betydelse vid ställningstagandet till vilken eller vilka myndigheter som kan komma ifråga för att tilldelas det aktuella uppdraget.
Delegationen för mänskliga rättigheter har haft i uppdrag att utreda om Myndigheten för handikappolitiska samordning (Handisam), Diskrimineringsombudsmannen eller något annat samhällsorgan bör anförtros uppgiften enligt artikel 33(2). Mot bakgrund av vad som ovan antecknats angående uppgiftens särskilda karaktär, delar Ombudsmannen den i betänkandet redovisade bedömningen att det till Handisam lämnade uppdraget att svara för genomförandet av regeringens handikappolitik är oförenligt med ett samtidigt uppdrag att övervaka konventionens genomförande. Vad gäller de övriga samhällsorgan som tas upp i betänkandet delar ombudsmannen betänkandets slutsats att dessa inte heller bör anförtros den aktuella uppgiften. I det följade redovisas Ombudsmannens synpunkter på frågeställningen huruvida uppdraget lämpligen bör lämnas till den egna myndigheten.
Ombudsmannen får som en principiell utgångspunkt framhålla att det är av stor vikt att även Sverige har en oberoende institution med uppgift att övervaka hur samhället lever upp till internationella åtagandena om mänskliga rättigheter
Genom inrättandet av DO som en ny myndighet har Sverige kommit en bit på vägen mot en sådan institution. Ytterligare ett steg tas genom införandet av en oberoende mekanism för att främja, skydda och övervaka FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.
Enligt lag (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen har DO de uppgifter som framgår av diskrimineringslagen (2008:567). Ombudsmannen ska därutöver verka för att diskriminering som har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder inte förekommer på några områden av samhällslivet. Ombudsmannen ska också i övrigt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder.
DO:s mandat är som framgår ovan brett. Mandatet är dock begränsat till att motverka diskriminering och i övrigt verka för lika rättigheter och möjligheter med hänvisning till de olika diskrimineringsgrunderna och omfattar alltså inte skyddet av mänskliga rättigheter generellt. Som konstateras i betänkandet kan DO i detta avseende inte sägas uppfylla de så kallade Parisprinciperna fullt ut. Såvitt gäller de delar av Parisprinciperna som är direkt relevanta för åtagandet i artikel 33(2) i konventionen delar Ombudsmannen bedömningen i betänkandet att dessa uppfylls av Diskrimineringsombudsmannen. Det gäller t.ex. övervakningsorganets i lag reglerade oberoende ställning, säkerställandet av en pluralistisk medverkan av det civila samhället i myndighetens verksamhet, samt det breda uppdraget att verka för att diskriminering inte förekommer på några områden av samhällslivet och att också i övrigt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett funktionsnedsättning.
DO har under sitt första år utarbetat ett strategiskt förhållningssätt till uppdraget som innebär att gransknings- och främjandeuppdraget (organisatoriskt åtskilda) ska samverka för att åstadkomma samhällsförändring. I detta ingår att identifiera och motverka diskriminerande strukturer som förhindrar eller försvårar för bl.a. människor med funktionsnedsättning att åtnjuta sina mänskliga rättigheter. DO:s praktiska arbete för att upprätthålla icke-diskrimineringsprincipen innebär också en betydelsefull konkretisering av en grundläggande princip om mänskliga rättigheter. Härigenom skapas en potential för ett ömsesidigt befrämjande mellan DO:s nuvarande arbete och det föreslagna uppdraget enligt artikel 33(2). Utöver det faktum att DO är den myndighet som med minst påverkan på befintlig verksamhet kan ges uppdraget att främja, skydda och övervaka finns det således starka skäl för att DO ska vara den institution som avses i artikel 33(2).
Det finns inte heller någon påtaglig risk för att det föreslagna uppdraget skulle leda till att DO:s nuvarande arbetet påverkas negativt eller urholkas. En sådan farhåga torde delvis kunna härledas till en syn på DO:s uppdrag som är mer begränsat än vad som framgår av lagen om Diskrimineringsombudsmannen med förarbeten. I en bredare kontext av mänskliga rättigheter är arbetet med lika rättigheter och möjligheter centralt. Med den utgångspunkten kan likabehandlingsarbetet sägas vara en viktig förutsättning för att bygga upp det som krävs för att fullgöra det uppdrag som följer av artikel 33(2). En annan sak är att uppdraget resursmässigt sett måste få det utrymme som krävs. Nedan utvecklas hur ombudsmannen ser på det resurstillskott som uppdraget skulle kräva. Såvitt gäller ombudsmannens förmåga att, givet ett tillräckligt resurstillskott, inrymma ett sådant uppdrag inom sin organisation är det ytterst en ledningsfråga som ligger inom institutionens oberoende att hantera.
Mot bakgrund av att Sverige har ratificerat konventionen och att den har trätt ikraft förefaller det mindre lämpligt att ytterligare fördröja genomförandet av artikel 33(2) genom att avvakta slutbetänkandet från Delegationen för mänskliga rättigheter.
Sammanfattningsvis tillstyrker DO förslaget att DO ska vara den myndighet som får till uppgift att främja, skydda och övervaka konventionen.
I betänkandet föreslås Diskrimineringsombudsmannen, inom ramen för uppdraget att främja, skydda och övervaka konventionen, erhålla följande närmare angivna uppgifter:
Ombudsmannen konstaterar att innebörden av den i konventionen förekommande distinktionen mellan att ”skydda” respektive ”övervaka” ter sig något oklar. Det kan därför ifrågasättas om det vid avgränsningen av de uppgifter som ska anses ingå i uppdraget varit tillräckligt att begränsa sig till att uppdela dessa i kategorierna ”främja” å ena sidan och ”skydda och övervaka” å andra sidan. Oavsett detta ska det framhållas att kravet på oberoende enligt Ombudsmannens mening får anses innebära att den nationella mekanismen måste äga friheten att självständigt besluta om vilka åtgärder som den bör vidta inom ramen för sitt uppdrag. En alltför detaljstyrd reglering av uppdragets innehåll riskerar således att komma i konflikt med kravet på mekanismens oberoende ställning. Medan de i betänkandet redovisade uppgifterna får anses vara sådana som typiskt sett torde falla inom ramen för den nationella mekanismens mandat, är det således väsentligt att varken lagstiftning eller förarbeten utformas på ett sådant sätt att den nationella mekanismens självständighet och oberoende i detta avseende begränsas.
Som Ombudsmannen framhållit ovan kan inrättandet av en mekanism i enlighet med artikel 33(2) av konventionen inte ersätta, utan endast komplettera, åtgärder från övriga samhällsorgan för att säkerställa konventionens effektiva genomförande. Det förhållandet att Ombudsmannen, med konventionen som grund och på ett från regeringen oberoende sätt, föreslås fullgöra ovan angivna uppgifter, innebär alltså inte att motsvarande åtgärder inte ska vidtas av andra organ. Till exempel står det klart att den föreslagna uppgiften för mekanismen att ”informera och utbilda personal och beslutsfattare om konventionen och om deras ansvar med anledning av dess genomförande” endast är att betrakta som en tillkommande åtgärd i förhållande till de informationsinsatser som respektive sakansvarig myndighet har att vidta inom ramen för statens övergripande ansvar för konventionens genomförande.
Särskilt såvitt gäller den typ av insatser som i betänkandet benämns ”fördjupad information och utbildning” delar Ombudsmannen bedömningen att ansvaret för sådana insatser i första hand bör ligga på de statliga myndigheter som ansvarar för verksamheten inom respektive område. Av vad som ovan sagts beträffande kravet på oberoende följer att det emellertid inte kan anses föreligga något hinder mot att den nationella mekanismen, om denna finner det lämpligt, vidtar åtgärder även av detta slag.
Med ovan redovisade synpunkter, tillstyrker Ombudsmannen den i betänkandet redovisade avgränsningen av uppdragets innebörd.
I betänkandet föreslås att 1 § lagen (2008:568) om Diskriminerings-ombudsmannen får följande tillägg:
"Diskrimineringsombudsmannen ska också främja, skydda och övervaka genomförandet av Förenta nationernas internationella konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning."
Ombudsmannen, som delar uppfattningen att uppdraget bör vara reglerat i lag, har ingen erinran mot den föreslagna lagbestämmelsens utformning. Till undvikande av varje missförstånd finns det skäl att framhålla att en sådan författningsreglering, mot bakgrund av vad som utvecklats ovan, inte kan anses påverka det ansvar för genomförande och förverkligande av konventionen som övriga samhällsorgan har.
Samarbete med det civila samhälletSom stadgas i artikel 33(3) av konventionen ska det civila samhället, särskilt personer med funktionsnedsättning och de organisationer som representerar dem, involveras i och fullt ut medverka i övervakningsförfarandet. Kravet på en sådan medverkan står i överensstämmelse med Parisprincipernas betoning av betydelsen av att nationella MR-institutioners sammansättning ”shall be established in accordance with a procedure which affords all necessary guarantees to ensure the pluralist representation of the social forces (of civilian society) involved in the protection and promotion of human rights...”
Ombudsmannen konstaterar inledningsvis att en nära dialog med enskilda organisationer och företrädare för utsatta grupper utgör en hörnsten för det strategiska förhållningssätt som myndigheten utvecklat för fullgörande av sitt uppdrag. Ett kontinuerligt och nära samarbete med det civila samhället är således redan idag en mycket väsentlig del av Ombudsmannens strategier för att motverka diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter.
Medan Ombudsmannen delar uppfattningen att det är av stor betydelse att uppdraget enligt artikel 33(2) utförs i nära samarbete med personer med funktionsnedsättning och deras organisationer, bör det emellertid inte uppställas något krav på hur detta närmare ska ske. Om Ombudsmannen tilldelas denna uppgift bör istället formerna för en sådan samverkan utvecklas tillsammans med handikapprörelsen. Det kan säkerställas genom olika åtgärder där rådet har en funktion, och samråds-, referens- eller expertgrupper som behövs för att få del av det civila samhällets erfarenheter, kunskaper och perspektiv, en annan. Något stöd för den i betänkandet i denna del redovisade uppfattningen att erforderligt samråd och samverkan bör ske specifikt inom ramen för DO:s råd kan inte återfinnas vare sig i artikel 33(3) av konventionen eller i Parisprinciperna. Tvärtom kan konstateras att det i Parisprinciperna uttryckligen anges att det civila samhällets representation kan ske ”by powers which will enable effective cooperation to be established with, or through the presence of, representatives of […] non-governmental organizations responsible for human rights …” [DO:s understrykning].
Vilka resurstillskott kräver uppdraget?Enligt den bedömning som redovisas i betänkandet beräknas DO för sitt nya uppdrag att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen behöva tillföras medel motsvarande cirka tre årsarbetskrafter. Kostnaden för dessa beräknas till cirka 2 miljoner kronor per år. Till detta kommer kostnader för utbildnings- och informationsinsatser inom ramen för främjandeuppdraget, utveckling av metoder för övervakning samt stöd till andra myndigheter i deras metodutveckling. Dessa kostnader beräknas till cirka tre miljoner kronor per år under ett inledande skede. Kostnaden för metodutveckling bedöms i minska allteftersom allt eftersom myndigheterna hittar former för tillsyn ur ett rättighetsperspektiv.
Ombudsmannen konstaterar att det föreslagna uppdraget till sin karaktär är vittomfattande och kräver insatser från myndigheten på flera olika plan, både ifråga om ”främjande” och ”tillsyn” och såväl handläggningsmässigt som kommunikativt. I sistnämnda hänseende kan särskilt noteras att inte endast det främjande uppdraget, utan även uppdragen att skydda och övervaka genomförandet av konventionen kräver strategiska och operativa kommunikationsinsatser för att bli effektiva. Som exempel kan nämnas förslaget i betänkandet om att för att skydda rättigheterna göra utredningar för att kartlägga kränkningar och strukturella brister. Det måste framhållas att även dessa uppgifter innebär strategiska och operativa kommunikationsinsatser från planering till avslut.
Enligt Ombudsmannens mening bör omfattningen av de resurser som kan krävas för det föreslagna uppdragets genomförande i den fortsatta beredningen göras till föremål för en mer ingående analys. I avvaktan på en sådan utredning torde det enligt Ombudsmannens mening emellertid vara möjligt att som underlag för en mer ungefärlig uppskattning av behovet av resurstillskott göra en jämförelse med de resurser som ansetts erforderliga för att tillåta Barnombudsmannen att fullgöra sitt uppdrag att företräda barns och ungas rättigheter och intressen med utgångspunkt i FN:s konvention om barnets rättigheter. Enligt Ombudsmannens mening står det redan mot denna bakgrund klart att det i betänkandet föreslagna resurstillskottet inte kan anses tillräckligt för att göra det möjligt att, utan att skada den befintliga verksamheten, genomföra det nya uppdraget på ett effektivt sätt.
Beslut i detta ärende har fattats av diskrimineringsombudsmannen Katri Linna efter föredragning av vikarierande stabschefen Jenny Olausson och juristen Mattias Falk. I ärendets slutliga beredning har även deltagit chefsjuristen Pia Engström Lindgren, avdelningschefen Christine Gilljam samt avdelningschefen Ulrica Engström Nilsson.
Katri LinnaDiskrimineringsombudsman