Remissvar2009-03-09 Ärende 1081/2008, Handling 4
Justitiedepartementet Enheten för migration och asylpolitik103 33 StockholmÄrendenr: Ju2008/10132/EMA
Diskrimineringsombudsmannen (DO) avger följande yttrande över ovanstående betänkande. Med utgångspunkt i myndighetens uppdrag och ansvarsområde begränsas synpunkterna till att gälla sakfrågor som har samband med rätten till likabehandling.
DO avstyrker förslaget om försörjningskrav. Motivet till detta är flerfaldigt, men DO önskar poängtera fyra centrala argument mot förslaget;
DO anser att förslaget ytterst innebär en orimlig belastning av ansvar för integrationen på den enskilde. Sverige idag är långt ifrån befriat från individuell såväl som strukturell diskriminering på grund av etnicitet vare sig det gäller bostads- eller arbetsmarknad.
Sveriges bostadsmarknad präglas av en segregation delvis beror på etnisk diskriminering, denna slutsats drog Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (EtnO) i en nyligen utkommen rapport. EtnO:s erfarenhet var att många av de människor som lever i de svenskglesa områdena inte valt att bo där. Tvärtom har de ofta en stark önskan om att komma därifrån (Diskriminering på den svenska bostadsmarknaden– En rapport från DO:s särskilda arbete under åren 2006–2008 kring diskriminering på bostadsmarknaden, DO:s rapportserie 2008:3, s. 31.) Detta stöds av en undersökning inom ramen för Utredningen om makt, integration och strukturell diskriminering. (Sverige inifrån - Röster om etnisk diskriminering, SOU 2005:69 och; Den segregerande integrationen, SOU 2006:73.)
En vanlig idé är att invandrare söker sig till vissa förorter i vissa kommuner för att de besitter ett reellt val, något som problematiseras av bland annat boendeforskaren Roger Andersson. Andersson menar att boendegrupperingar kan uppkomma på grund av individers egna val men att detta förekommer i huvudsak inom stadsdelar som redan präglas av svenskgleshet. (Bråmå, Åsa, Andersson, Roger och Solid, Dennis; Bostadsmarknadens institutioner och grindvakter, Norrköping, 2005.)
Förslaget i betänkandet bygger på idén om att det är den enskilde anhöriginvandrarens bosättningsmönster som ska brytas, i syfte att främja integrationsprocessen för densamme. DO anser att införandet av ett försörjningskrav utan att nogsamt undersöka vilka konsekvenser det får för den enskilde på bostadsmarknaden är illavarslande.
Ingenting i förslaget syftar till integrationspolitiska främjandeinsatser för boendesituationen. Integrationsmomentet har överlåtits till den enskilde individen, i detta fall anknytningspersonen. Ändå är tonen i utredningen som att försörjningskravet som sådant kommer ge anknytningspersonerna ett bättre boende.
Studier visar dessutom att bo tillsammans med andra invandrare kan ha både positiva och negativa effekter på såväl inkomst som sysselsättning. Dock kan regionala inkomstskillnader vara en effekt av vilka individer som bor i de olika kommunerna, snarare än av invandrartäthet i sig. Resultaten visar att det finns positiva effekter både på inkomster och på sysselsättning av närhet till personer med samma ursprungsland. Effekten verkar också vara starkare bland de lågutbildade. En förklaring av detta är att sociala nätverk är viktigare för individer med svag ställning på arbetsmarknaden. (Åslund, Olof, Health, Immigration, and Settlement Policies Institution, Uppsala 2001.) Att betänkandet inte är grundat på liknande analys anser DO vara en stor brist.
Likt bostadsmarknaden i Sverige präglas även arbetsmarknaden av etnisk såväl som könsmässig segregation. DO:s kritik mot förslaget vad gäller detta är av samma art som poängteras i ovanstående avsnitt. Det är anmärkningsvärt att betänkandet inte analyserat eller tagit hänsyn till det flertalet studier och utredningar som belyst etniska minoriteters svårighet att komma in på arbetsmarknaden. Detta i synnerhet vad rör utomeuropéer. (Gonäs, Lena, Platsar mångfalden i det nya arbetslivet? En kartläggning av lokala förändringsprocesser, Karlstad 2004; Integrationens svarta bok. SOU 2006:79, Stockholm, 2006; Det blågula glashuset- strukturell diskriminering i Sverige, SOU 2005:56, Stockholm, 2005.)
EtnO:s erfarenhet gav även vid hand att arbetsgivare sällan eller aldrig arbetade aktivt för att främja 7 § i Lag (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, trots befintligt lagkrav på ett aktivt arbete. ( Se t ex; Fagra löften - DO:s och JämO:s granskning av svenska företag som anslutit sig till Global Compact och/eller Globalt Ansvar Stockholm (2004), s. 9.)
Som förslaget på försörjningskrav är presenterat bygger det på en förutfattad mening att invandrare och nyanlända väljer att segregeras, att gå arbetslösa och att de helst av allt inte önskar ett arbete. DO konstaterar att förslaget i grunden bygger på en idé om att alla anhörig- och anknytningspersoner saknar vilja, eller vad betänkandet kallar incitament, att skaffa sig ett bra arbete och en bra bostad.
I samband med detta vill DO påpeka avsaknaden av analys i betänkandet vad gäller förekomsten av arbeten i de kommuner som har gott om lediga bostäder och vice versa.
Inga referenser till studier eller tidigare erfarenheter ges i fråga om vilka effekter som försörjningskrav inneburit. I synnerhet hade detta varit önskvärt i kapitel 3, Försörjningskrav i andra länder. Detta kapitel utgör istället enbart en kartläggning av valda EU-staters lagstiftning vad gäller försörjningskrav.
I kapitel 5.2 Varför försörjningskrav? ges inga hänvisningar till vetenskapliga studier eller rapporter vilka bekräftar att ett försörjningskrav skulle kunna hjälpa den enskilde i sin integration i det svenska samhället. Istället avses, om än underförstått, att ett försörjningskrav per automatik innebär en ökad integration för berörda individer.
DO vill poängtera det paradoxala i att upprätta både krav och undantag från samma krav utifrån utgångspunkten att genom positiva incitament främja nyanländas situation och integration.
I princip anger utredningen enbart ett motiv för att införa försörjningskrav. Försörjningskravet syftar till att främja nyanlända i sin integrationsprocess genom att öka incitamenten för egenförsörjning och införskaffandet av egen bostad. Den överordnade tanken handlar om att ökade krav i förlängningen främjar de enskilda personernas situation. På samma gång innehåller betänkandet flertalet undantag, bland annat för anhöriga till flyktingar och till personer som beviljats uppehållstillstånd som skyddsbehövande. Undantaget motiveras av krav i EU-rätten. Det är givetvis viktigt att de föreslagna författningsförändringarna inte står i strid med andra regelverk, såsom EU-direktiv eller internationella konventioner. Undantagen illustrerar dock svagheten i motiven till utredningsförslaget eftersom undantagen omfattar just personer med starkt skyddsbehov.
DO anser också att en grundläggande ingrediens i en god integration innebär att anknytningspersonerna får möjlighet att så snart som möjligt återförenas med sina anhöriga. Att utöka den byråkratiska processen med upp till fyra år, utöver vad en förstagångsansökan redan innebär, är att försvåra integrationsarbetet, något även Barnombudsmannen framhållit.
Familjeanknytning är det vanligaste skälet till att personer utanför EU, Norden och Schweiz erhåller förstagångstillstånd. Det liggande förslaget omfattar alltså en betydande mängd människor varav många är barn. DO:s uppfattning är att förslaget kommer försvåra och förhindra familjers återföreningar i en större grad än vad nuvarande lagstiftning innebär.
Förslaget strider mot Barnkonventionen i den mån att det behandlar barn olika beroende på deras föräldrars situation. Föräldrar (oftast fäder) utan skyddsbehov vilka lämnar den ena partnern med familjen för att söka sig till Sverige, kan mycket väl hamna i en process av förnyade uppehållstillstånd i upp till fyra år. Att barnens återförening med föräldrarna kan bromsas under så lång tid är även det motsägelsefullt gentemot det integrationsfrämjande syfte som betänkandet menar står bakom förslaget.
Betänkandet tar upp artiklarna 3.1 och 27.3 i Barnkonventionen och poängterar därigenom barns rätt till en god boendesituation. DO instämmer visserligen i att ”Utan en fast bostad uppstår effekter på hela familjens välbefinnande som i sin tur negativt påverkar föräldrarnas förutsättningar att erbjuda barnen detta känslomässiga stöd.” (Försörjningskrav vid anhöriginvandring, SOU 2008:114, s. 109.) Frågan DO dock ställer sig är hur mycket känslomässigt stöd man kan ge sina barn utan att ens bo i samma land. Vidare legitimerar detta inte att bryta mot Barnkonventionens regler att sätta barnets bästa i främsta rummet genom att behandla barn olika beroende vilka deras föräldrar är.
DOs möjligheter att ta ställning till förslagen i utredningar är starkt begränsade i de fall de saknas utförlig analys ur ett jämställdhetsperspektiv. En sådan avsaknad strider mot 15 § Kommittéförordningen (SFS 1998:1474) vilken anger att förslag med betydelse för jämställdheten också ska ange konsekvenserna för denna.
Visserligen finns ett kortare avsnitt under kapitel 10.3 om eventuella konsekvenser för jämställdhet. DO vill dock poängtera att ett beslut inte kan anses vara analyserat ur ett jämställdhetsperspektiv genom ett slentrianmässigt konstaterande att förslaget gynnar alla berörda, kvinnor såväl som män.
I likhet med stora delar av betänkandet i övrigt saknas helt en gedigen analys eller några som helst referenser till studier vilka kan koppla ihop positiva konsekvenser för jämställdhet med förslagets effekter. Till exempel vad gäller motverkandet av tvångsäktenskap.
Det är vanligen män som är anknytningspersoner och kvinnor som anhöriginvandrar. Statistiken från 2007 visar att närmare 60 % av anhöriginvandrarna är kvinnor. I och med att förslaget med all säkerhet kommer att försena återföreningar av familjer med åtskilliga år, är det anmärkningsvärt att inte betänkandet innehåller ett konsekvensresonemang kring detta ur jämställdhetssynpunkt. Vad innebär det för den enskilda individen, familjen och barnet att en återförening försenas med flertalet år? Vad innebär det ur ett jämställdhetsperspektiv att främst pappor förlorar flera år av delaktighet som förälder?
Beslut i detta ärende har fattats av Katri Linna och Christine Gilljam efter utredning och förslag från Olle Brynja.
Katri Linna Diskrimineringsombudsman
Christine GilljamChef för utvecklingsavdelningen
Olle BrynjaUtredare