Arbetsmiljöverkets förslag till föreskrifter om arbetsanpassning

Remissvar 9 oktober 2018

Diskrimineringsombudsmannen (DO) har anmodats att yttra sig över Arbetsmiljöverkets förslag till föreskrifter om arbetsanpassning. DO:s yttrande är avgränsat till frågor som rör DO:s verksamhetsområde.

Inledningsvis vill DO betona att initiativet att tydliggöra kraven för en arbetsgivare när det gäller arbetsanpassning är välkommet, särskilt vad gäller arbetstagare med psykisk ohälsa.

Bristande tillgänglighet

Det kan i detta sammanhang finnas skäl att framhålla att bristande tillgänglighet utgör en form av diskriminering enligt diskrimineringslagen (2008:567) (DL). Med bristande tillgänglighet menas att en person med en funktionsnedsättning missgynnas genom att skäliga åtgärder för tillgänglighet inte har vidtagits för att den personen ska komma i en jämförbar situation med personer utan denna funktionsnedsättning (1 kap. 4 § p. 3 DL).

EU:s så kallade arbetslivsdirektiv (rådets direktiv 2000/78/EG om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet) föreskriver att rimliga anpassningsåtgärder ska vidtas för personer med funktionsnedsättning för att garantera principen om likabehandling[1]. Detta innebär, enligt direktivet, att arbetsgivaren ska vidta de åtgärder som behövs i det konkreta fallet för att göra det möjlighet för en person med funktionsnedsättning att få tillträde till, delta i eller göra karriär i arbetslivet, eller att genomgå utbildning, såvida sådana åtgärder inte medför en oproportionerlig börda för arbetsgivaren.

Rätten till skälig anpassning på arbetsplatsen för personer med funktionsnedsättning framgår också av artikel 27 (1) (i) i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Av konventionens artikel 2 framgår vidare att en underlåtenhet att göra sådan skälig anpassning utgör diskriminering på grund av funktionsnedsättning.

4 § Definition av arbetsanpassning

De föreslagna föreskrifterna tar sikte på arbetsgivarens skyldigheter att vidta åtgärder i arbetsmiljön under pågående anställning. När det gäller tillgänglighetsåtgärder för arbetstagare som lever med funktionsnedsättning redan vid anställningen faller dessa således utanför tillämpningsområdet för de föreslagna föreskrifterna.

För att tydliggöra att arbetsgivaren har skyldigheter att vidta skäliga tillgänglighetsåtgärder för en arbetstagare med funktionsnedsättning, inte enbart när behov uppstår under anställningen utan även när behovet finns vid anställningen, är det önskvärt att Arbetsmiljöverket ser över möjligheten att förtydliga detta i de nya föreskrifterna.

7 § andra stycket om proportionalitetsbedömning

Enligt skäl 21 i arbetslivsdirektivet bör man i syfte att avgöra huruvida åtgärderna blir alltför betungande, särskilt beakta de ekonomiska och andra kostnader som åtgärderna medför, organisationens eller företagets storlek och ekonomiska resurser och möjligheten att erhålla offentliga medel eller annat stöd.

Det anges vidare i skäl 28 att arbetslivsdirektivet är ett s.k. minimidirektiv. Detta innebär att medlemsstaterna får införa eller behålla bestämmelser som går längre när det gäller att ta tillvara principen om likabehandling än de som anges i direktivet. Genomförandet av direktivet får under inga omständigheter utgöra skäl för att inskränka det skydd mot diskriminering som redan finns i medlemsstaterna på de områden som omfattas av direktivet.

Skälighetsbedömningen enligt DL ska göras med särskild hänsyn till arbetsgivarens ekonomi och övriga förhållanden, arten och graden av arbetstagarens funktionsnedsättning och anställningens varaktighet och form. Kostnaden ska ställas i relation till arbetsgivarens ekonomiska situation och bedömningen ska ta sikte på förmågan att bära kostnaden. Vid en skälighetsbedömning enligt DL kan vägledning hämtas från krav på tillgänglighet i lag och annan författning, däribland arbetsmiljölagstiftningen.

Vilka närmare krav som arbetslivsdirektivet respektive FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning kan anses ställa på utformningen av det svenska regelverket kring anpassningsåtgärder inom arbetslivets område framstår inte i alla delar som helt klart. Arbetsmiljöverkets konsekvensanalys behandlar inte heller särskilt hur utformningen av 7 § andra stycket av föreskrifterna förhåller sig till dessa båda instrument. Från principiella utgångspunkter är det dock givetvis angeläget att den aktuella bestämmelsen ges en utformning som säkerställer att det vid den anvisade proportionalitetsbedömningen finns en möjlighet att beakta samtliga de omständigheter som kan vara av relevans för bedömningen av åtgärdens ”rimlighet” respektive ”skälighet” enligt ovan nämnda regelverk.

Mot denna bakgrund, och med hänsyn också till den nära koppling som finns mellan föreskrifterna och diskrimineringslagens förbud mot bristande tillgänglighet, är det enligt DO:s mening önskvärt att Arbetsmiljöverket fortsatt överväger om 7 § andra stycket bör ges en vidare utformning så att fler aspekter än endast kostnaden för anpassningen och arbetstagarens förväntade arbetsinsats ges utrymme att vägas in vid den proportionalitetsbedömning som ska göras i detta sammanhang.

Utbildning

Enligt den föreslagna 3 § ska de som genomgår utbildning inte likställas med arbetstagare vid tillämpningen av föreskrifterna. I konsekvensutredningen bedöms att åtgärder som att anpassa arbetsuppgifterna för den som genomgår en utbildning kan vara problematiska, likaså åtgärder i arbetsmiljön vid distansundervisning. Det konstateras också att skollagen (2010:800) innehåller regler om elevhälsa, stöd och extra anpassningar och att högskoleförordningen (1993:100) innehåller regler om bland annat studenthälsa. Konsekvensutredningen saknar dock en analys av hur dessa regler förhåller sig till de nu aktuella föreskrifterna. Det går därför inte att utläsa av Arbetsmiljöverkets underlag vad konsekvenserna skulle bli för elever och högskolestudenter om de inte längre omfattades av föreskrifterna. DO utesluter inte att föreskrifterna kan undanta dessa grupper utan att det innebär någon försämring av skyddet mot bristande tillgänglighet, men kan inte utläsa av den konsekvensutredning som nu presenteras att så är fallet.

För utbildningar som inte regleras i skollagen eller högskoleförordningen är situationen dock en annan. Det kan i det här sammanhanget nämnas att det är fråga om ett stort antal utbildningstyper som regleras i ett antal olika författningar. Konsekvensutredningen saknar helt en redogörelse för vilka relevanta regler som finns för dessa utbildningar. Det kan därför inte utifrån Arbetsmiljöverkets konsekvensutredning uteslutas att det föreslagna snävare tillämpningsområdet i vissa situationer skulle kunna medföra att skyddet mot bristande tillgänglighet försämras för den som genomgår någon av dessa utbildningar som idag omfattas av föreskrifterna. Med hänsyn till kopplingen mellan föreskrifterna och diskrimineringslagens förbud mot bristande tillgänglighet kan DO inte tillstyrka att föreskrifternas tillämpningsområde minskas i enlighet med förslaget, med mindre än att det görs en noggrann konsekvensanalys i enlighet med ovanstående synpunkter. En sådan analys bör lämpligtvis remitteras till samtliga berörda myndigheter.

Beslut

Beslut i detta ärende (LED 2018/282) har fattats av Agneta Broberg efter utredning och förslag från Phuong Huynh och Gustav Staaf. I den slutliga handläggningen har också enhetscheferna Lovisa Strömberg och Peter Wråke samt chefsjuristen Mattias Falk deltagit.

Agneta Broberg, diskrimineringsombudsman

Phuong Huynh, utredare

Gustav Staaf, utredare

                                                                      

 

                                                                      



[1] Artikel 5.