Amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige – så kan avtalen genomföras

Remissvar på SOU 2017:58, 29 september 2017

Diskrimineringsombudsmannen (DO) har anmodats att yttra sig över ovanstående betänkande. DO:s remissvar är avgränsat till frågor som kan ha relevans för myndighetens verksamhet.

DO konstaterar att den typ av verksamhet som behandlas i betänkandet – myndighetsutövning i samband med inresekontroll, i detta fall utförd av amerikanska tjänstemän på svenskt terrirotorium – typiskt sett är sådan att risker för diskriminering kan uppstå, till exempel i form av så kallad etnisk profilering. Att ett effektivt skydd mot diskriminering kan säkerställas i detta sammanhang är därför betydelsefullt. Upprätthållandet av ett sådant skydd kan också sägas utgöra en del av den i betänkandet utförligt behandlade frågan om enskildas rättsäkerhet.

Av betänkandet framgår att svensk lagstiftning, och således även diskrimineringslagen (2008:567), ska gälla inom det område på Arlanda flygplats där kontrollen genomförs. Det kan därför finnas anledning att framhålla att det i 2 kap. 17 § diskrimineringslagen införda diskrimineringsförbudet för offentliganställda inte omfattar utländska tjänstemän. Något i diskrimineringslagen grundat diskrimineringsförbud som äger tillämplighet i den aktuella situationen finns därför inte.

Av potentiellt stor betydelse blir då att den Europeiska konventionen angående skydd för mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), inklusive dess i artikel 14 införda diskrimineringsförbud, enligt huvudavtalet om den amerikanska inresekontrollen som svensk lag ska gälla även inom det område på Arlanda flygplats där kontrollen genomförs.

I betänkandet redovisas i denna del en analys av Europadomstolens praxis med avseende på i vilken mån en konventionspart kan hållas ansvarit för konventionskränkningar begångna av utländska tjänstemän i situationer där staten tillåtit en annan stats myndighet att bedriva verksamhet på dess territorium. Utredningen gör härvidlag bedömningen att Sverige endast under vissa förutsättningar bär det yttersta ansvaret för eventuella brott mot Europakonventionen som amerikanska tjänstemän begår på svenskt territorium med stöd av och i enlighet med kompetensöverlåtelsen. Ett sådant ansvar uppstår enligt utredningen om risken för att konventionskränkningar skulle ske har eller borde ha stått klart för Sverige vid avtalsslutet, eller om upprepade kränkningar förekommer under avtalets tillämpning och Sverige inte vidtar åtgärder för att stoppa dem. Utredningens bedömning av rättsläget på denna punkt förefaller vara att uppfatta så att Sverige i denna situation (till skillnad från vad som torde gälla ifråga om konventionskränkningar begångna av svenska tjänstemän) alltså inte svarar strikt för de eventuella kränkningar av Europakonventionen som de amerikanska tjänstemännen kan komma att begå.

Som konstateras i betänkandet är konventionsparterna skyldiga att se till att var och en vars i Europakonventionen angivna rättigheter har kränkts har tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. För svenskt vidkommande står det numera klart att möjligheten till ideellt skadestånd från staten uppfyller detta krav. Enligt utredningens bedömning bör också denna möjlighet kunna utnyttjas även av den som påstår sig vara offer för ett brott mot konventionen vid amerikansk tjänsteutövning i anledning av avtalet. I anslutning till denna slutsats uttalar utredningen att möjligheten att föra sådan talan torde kunna utnyttjas av enskilda som påstår sig ha blivit utsatta för brott mot konventionen vid amerikansk inresekontroll utan att någon särskild bestämmelse om detta införs.

DO konstaterar att det sätt på vilket utredningen valt att formulera sig i denna del förefaller indikera att någon grad av osäkerhet bedömts föreligga kring huruvida det aktuella rättsmedlet är tillgängligt i denna typ av situation. Oavsett detta framstår det som en brist att det i betänkandet inte redovisas några överväganden kring vilken betydelse det förhållandet att Sverige enligt utredningens bedömning alltså inte svarar strikt för eventuella konventionsbrott som amerikanska tjänstemän begår på svenskt territorium eventuellt kan ha för frågeställningen i denna del. Mot bakgrund av utredningens bedömning att Sverige i denna situation endast bär det yttersta ansvaret för konventionsbrott i situationer där risken för sådana antingen stod klar eller borde stått klar vid avtalslutet eller där upprepade kränkningar förekommer under avtalets tillämpning och Sverige inte vidtar åtgärder för att stoppa dessa, kan det enligt DO:s mening finnas skäl att närmare belysa i vad mån denna typ av skadeståndstalan mot svenska staten kan utgöra ett effektivt rättsmedel mot en konventionskränkning begången av en amerikansk tjänsteman i en situation där något sådant mönster av kränkningar inte föreligger. Mot bakgrund av den stora betydelse som kravet på tillgång till effektiva rättsmedel har för att enskilda också i praktiken ska tillförsäkras ett effektivt rättighetsskydd framstår det som angeläget att denna frågeställning klargörs.

Beslut

Beslut i detta ärende (LED 2017/336) har fattats av Agneta Broberg efter utredning och förslag från utredaren Beatrice Clasaeus. I den slutliga handläggningen har utredaren Ulrika Bertilsson, enhetscheferna Rickard Appelberg och Lovisa Strömberg samt chefsjuristen Mattias Falk deltagit.

Agneta Broberg, diskrimineringsombudsman

Beatrice Clasaeus, utredare