Plats för nyanlända i fler skolor

Diarienummer LED 2016/29

Remissvar på SOU 2016:9, 8 februari 2016

Diskrimineringsombudsmannen (DO) har anmodats att yttra sig över ovanstående betänkande.

Enligt utredningens förslag ska en kommun, om det finns särskilda skäl med hänsyn till kommunens mottagande av nyanlända elever eller andra elever som varit bosatta i landet en kortare tid, få göra undantag från skollagens (2010:800) bestämmelser om placering enligt vårdnadshavarnas önskemål och elevers berättigade krav på en placering nära hemmet. Såvitt gäller fristående skolors möjlighet att ta emot nyanlända elever föreslås en möjlighet enskilda huvudmän för skolenheter som har fler sökande än platser att avsätta ett begränsat antal platser (särskild kvot) för nyanlända elever och vissa andra kategorier av elever som varit bosatta i landet en kortare tid.

Med begreppet nyanländ så som detta används i utredningens författningsförslag avses enligt 3 kap. 12 a § skollagen den som 1. har varit bosatt utomlands, 2. nu är bosatt i landet, och 3. har påbörjat sin utbildning här senare än höstterminens start det kalenderår då han eller hon fyller sju år. Av bestämmelsens förarbeten (prop. 2014/15:45 s. 20) framgår att det för avgränsning av den grupp personer som avses med begreppet inte spelar någon roll vilket medborgarskap eller ursprung personen har. Det saknar också betydelse om personen vid något tidigare tillfälle har varit bosatt i Sverige. Avgörande är istället att personen inte har varit bosatt här i landet hela tiden fram till dess att hon eller han påbörjar sin skolgång här.

Det kan mot denna bakgrund konstateras att innebörden av begreppet nyanländ i detta sammanhang inte avgränsats eller definierats med användning av begrepp eller termer som tar sikte på de enskilda individernas etniska tillhörighet. Detsamma får anses gälla för de ytterligare kategorier av personer som omfattas av de föreslagna bestämmelserna. De aktuella förslagen kan alltså i denna mening sägas vara neutralt utformade i förhållande till de i diskrimineringslagen (2008:567) angivna diskrimineringsgrunderna, däribland etnisk tillhörighet.

Det torde emellertid inte råda något tvivel om att den absolut övervägande delen av de personer som omfattas av begreppet nyanlända har ett annat etniskt ursprung än svenskt. Av betänkandet framgår också att ett syfte med förslagen varit att förbättra förutsättningarna för integration. Mot denna bakgrund − och med hänsyn till att innebörden och användningen av integrationsbegreppet i hög grad torde bestämmas av den lokala kontexten − bör det noga övervägas i vad mån tillämpningen av de föreslagna bestämmelserna riskerar att medföra överträdelser av diskrimineringslagens förbud mot diskriminering som har samband med etnisk tillhörighet. Någon sådan analys redovisas inte i betänkandet.

Det finns i detta sammanhang särskilt anledning att framhålla att det förhållandet att en regel innehåller ett neutralt utformat kriterium inte med nödvändighet innebär att missgynnande beslut som fattas i enlighet med kriteriet är att bedöma i förhållande till förbudet mot indirekt diskriminering. En bedömning måste först göras om etniska överväganden i kausal mening kan sägas ha legat till grund för de beslut som fattas med stöd av regeln. Om så är fallet står åtgärden i strid mot förbudet mot direkt diskriminering och kan därmed inte rättfärdigas (se EU-domstolens dom den 16 juli 2015 i mål C 83/14, CHEZ RB, EU:C:2015:480, punkt 91; för ett liknande resonemang se NJA 1999 s. 556).

I betänkandet anges att med sådana "särskilda skäl" som föreslås göra det möjligt för en kommun att frångå valfrihets- och närhetsprinciperna till exempel avses "att en kommun, som sedan tidigare har problem med boende- och skolsegration, i stor omfattning har tagit emot nyanlända och andra som varit bosatta i landet en kortare tid och att bostadssituationen i kommunen är sådan att segregationen och dess negativa effekter på likvärdighet och kvalitet i kommunens utbildning sannolikt kommer att förvärras om fördelningen av eleverna mellan kommunernas skolor sker enbart utifrån valfrihets- och närhetsprinciperna".

Medan DO fullt ut delar uppfattningen om det angelägna i att Sveriges skolor ges förutsättningar att erbjuda samtliga elever en likvärdig undervisning av hög kvalitet förefaller det mot bakgrund av detta uttalande inte kunna uteslutas att en tanke bakom förslaget varit att göra det möjligt för kommuner att i samband med beslut om placering av nyanlända elever ta hänsyn till den etniska sammansättningen av eleverna vid olika skolenheter. Med hänsyn till förslagets utformning får det också anses finnas en inte oväsentlig risk för att beslut om placering av enskilda elever i praktiken, i strid med diskrimineringslagens bestämmelser, kan komma att ske med utgångspunkt från deras etniska tillhörighet.

På motsvarande sätt förefaller det även föreligga en risk för att huvudmän för fristående skolor vid sina ställningstaganden kring huruvida de bör utnyttja möjligheten att införa en särskild kvot för nyanlända elever gör överväganden kopplade till etnisk tillhörighet. Oaktat det sätt på vilket begreppet "nyanländ" definierats i skollagen skulle den aktuella kvoten då i praktiken, i strid mot förbudet mot direkt diskriminering, kunna komma att tillämpas som en "etnisk" kvot.

Med hänvisning till vad som ovan sagts anser DO att det föreligger en beaktansvärd risk att utredningens förslag kan komma att leda till åtgärder som står i strid mot diskrimineringslagens förbud mot diskriminering som har samband med etnisk tillhörighet. De praktiska och rättsliga svårigheter som förslaget i dessa delar kan förutses ge upphov till är sådana att det enligt DO:s mening kan finnas skäl att överväga om dess genomförande förutsätter införandet av en uttrycklig undantagsbestämmelse i diskrimineringslagen. En sådan åtgärd bör dock inte vidtas utan att frågan om dess förenlighet med regeringsformens bestämmelser i relevanta avseenden särskilt beaktas.

Mot bakgrund av vad som ovan anförts anser DO sammanfattningsvis att utredningens förslag inger allvarliga betänkligheter ur ett diskrimineringsrättsligt perspektiv. Vid en eventuell fortsatt beredning av förslaget är det angeläget att de frågeställningar förslaget i dessa delar aktualiserar görs till föremål för ingående överväganden och analys.

Beslut i detta ärende har fattats av diskrimineringsombudsman Agneta Broberg efter utredning och förslag från experten Mattias Falk. I den slutliga handläggningen har också enhetscheferna Martin Mörk och Lovisa Strömberg samt stabschefen Fredrik Körner deltagit.

Agneta Broberg
Diskrimineringsombudsman

Mattias Falk
Expert