Mål och myndighet – en effektiv styrning av jämställdhetspolitiken

Diarienummer LED 2015/351

Remissvar på SOU 2015:86, 29 januari 2016

Diskrimineringsombudsmannen (DO) har anmodats att yttra sig över ovanstående betänkande.

Sammanfattning

DO delar utredningens bedömning att utvecklingen mot ökad jämställdhet inte fortskrider i den takt som är önskvärd och att intensifierade insatser således behövs inom detta område. DO önskar dock framhålla att motsvarande situation råder i fråga om samtliga de diskrimineringsgrunder (kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning samt ålder) som faller inom myndighetens ansvarsområde, och att det är angeläget att det allmänna i förhållande till samtliga dessa grunder bedriver ett aktivt och effektivt arbete för lika rättigheter och möjligheter och mot diskriminering.

I likhet med utredningen anser DO att det behövs ett starkare intersektionellt perspektiv i genomförandet av jämställdhetspolitiken.

Enligt DO:s uppfattning skulle inrättandet av en särskild jämställdhetsmyndighet kunna bidra till jämställdhetspolitikens effektiva genomförande. Det kommer att finnas ett behov för en eventuell sådan myndighet och DO att upprätthålla täta kontakter och att i delar samordna sina respektive verksamheter och aktiviteter.

Utvecklingen mot jämställdhet

Den beskrivning som lämnas i betänkandet i fråga om utvecklingen mot jämställdhet under perioden 2005−2014 överensstämmer väl med den lägesbild som DO har. Utvecklingen mot ökad jämställdhet går alltför långsamt, och inom många områden kvarstår stora skillnader i situationen för kvinnor och män. Det finns anledning att framhålla att detsamma i hög grad gäller utvecklingen mot lika rättigheter och möjligheter även när det gäller de övriga diskrimineringsgrunder som omfattas av DO:s mandat.

Enligt Ombudsmannens mening hade det varit önskvärt att betänkandet i denna del på ett konsekvent sätt innehållit en analys av utvecklingen mot jämställdhet i ett bredare perspektiv, där skillnader mellan olika grupper av kvinnor och män på ett tydligare sätt blivit belysta. Medan det i utredningens direktiv ingått att göra en särskild analys av utvecklingen för utrikesfödda kvinnor och män, har emellertid något sådant krav på en mer utförlig intersektionell analys inte ingått i dess uppdrag. Detta framstår från principiella utgångspunkter som en brist.

Samtidig bör det framhållas att en sådan analys inrymmer avsevärda svårigheter, bland annat av metodologisk karaktär. Det kan alltså konstateras att medan utredningens analys av samhällsutvecklingen med avseende på kön i hög grad är baserad på kvantitativa källor i form av olika former av könsuppdelad statistik, saknas i förhållande till övriga skyddade diskrimineringsgrunder till stor del motsvarande kunskapsunderlag. Att fortsatt utveckla metoderna för att även i dessa delar närmare kunna följa utvecklingen utgör därmed en angelägen uppgift. En ökad tillgång till så kallad jämlikhetsdata får anses vara en förutsättning för att jämställdhetspolitiken på ett mer effektivt ska kunna kompletteras med ett starkare intersektionellt perspektiv. Aspekter av denna frågeställning har behandlats av DO i rapporten "Statistikens roll i arbetet mot diskriminering" (2012), bland annat behovet av att framtagandet av denna typ av statistik sker i samråd med berörda befolkningsgrupper samt att individernas anonymitet och integritet säkerställs.

Hur jämställdhetspolitiken har genomförts

Utredningen lämnar i betänkandet en omfattande genomgång och analys av hur jämställdhetspolitikens genomförts under den aktuella tidsperioden, med särskilt fokus på regeringens jämställdhetssatsning 2007−2014. DO har inte tillgång till ett tillräckligt underlag för att närmare kommentera de bedömningar som utredningen gör i denna del.

DO vill dock framhålla vikten av att regeringen skapar bättre förutsättningar för att insatser inom jämställdhetspolitiken tillvaratar och utgår ifrån det samlade kunskapsläget inom området. En betydande andel av insatserna inom ramen för den tidigare jämställdhetssatsningen bestod av utbildningsinsatser, vilket generellt sett anses ha låg potential att förändra samhället. De av insatserna som bedömts som lyckade har gett resultat på individ- och organisationsnivå, främst i form av kompetensökning och efterfrågan av ytterligare kunskap. Kunskapsläget är fortsatt bristfälligt avseende vilka insatser som faktiskt ger effekt på samhällsnivå och bidrar till ett mer jämställt samhälle. DO kan konstatera att det finns ett behov av mer kunskap om vilka metoder och insatser som bidrar till jämställdhet. Utredningen berör i sitt betänkande den generella utmaning som ligger i att försöka mäta samhällseffekter av kvalitativa utvecklingsåtgärder. Samtidigt drar utredningen slutsatsen att det i framtiden behövs ett ökat fokus på resultat av jämställdhetspolitiken. För att bidra till det senare anser DO därför att stödet till myndigheter, kommuner, landsting och regioner i högre grad än hittills även bör bestå av stöd i att utvärdera jämställdhetsinsatsernas resultat och effektivitet.

Jämställdhetsintegrering som huvudsaklig strategi och behovet av ett starkare intersektionellt perspektiv

I betänkandet föreslås att jämställdhetsintegrering även fortsättningsvis bör vara den huvudsakliga strategin för genomförandet av jämställdhetspolitiken, kompletterat och förstärkt av särskilda, riktade, insatser. DO tillstyrker utredningens förslag i dessa delar och delar även bedömningen att det finns ett behov av att genomföra den valda strategin på ett mer strategiskt och långsiktigt sätt än vad som hittills varit fallet. Det finns skäl att anta att en mer konsekvent integrering av jämställdhetsperspektivet i myndigheternas verksamhet skulle öka jämställdhetspolitikens praktiska genomslag, och en tydligare och mer konsekvent myndighetsstyrning inom detta område på det sätt som utredningen föreslår framstår därför som eftersträvansvärd.

I anslutning härtill finns det emellertid anledning att betona att ett motsvarande behov av systematisk och konsekvent integrering av ett ickediskriminerings- och lika rättighetsperspektiv i myndigheternas verksamhet föreligger beträffande samtliga de grunder som omfattas av DO:s uppdrag. Medan utredningen som sin uppfattning anger att jämställdhetspolitiken skiljer sig från flera andra tvärsektoriella frågor "genom att den är ett politiskt åtagande som i princip berör all offentlig verksamhet", måste det framhållas att det av såväl Sveriges internationella åtagande till skydd för de mänskliga rättigheterna som bestämmelserna i regeringsformens första kapitel tydligt framgår att det allmänna i all sin verksamhet ska motverka diskriminering och säkerställa respekten för allas lika värde. Det kan dock konstateras att jämställdhetsarbetet, trots alla dess utvecklingsbehov, i dag är långt mer etablerat i form av uppbyggd kompetens, erfarenheter, etablerade professioner/funktioner samt resurstilldelning jämfört med arbetet för lika rättigheter och möjligheter i övrigt. Skälen till detta torde vara att söka i gjorda prioriteringar snarare än i jämställdhetspolitikens status som en tvärsektoriell fråga av en särskild karaktär.

DO ställer sig även frågande till utredningens i detta sammanhang gjorda påstående att "kön är en övergripande indelningsgrund". DO kan konstatera att någon hierarki mellan de i diskrimineringslagen angivna skyddade diskrimineringsgrunderna inte finns. Inte heller kan, vare sig från ett samhälleligt eller normativt perspektiv, kön sägas utgöra en i någon mening mer "övergripande" indelningsgrund än t.ex. etnisk tillhörighet, ålder eller sexuell läggning.
Det är i det här sammanhanget viktigt att betona de skillnader som finns mellan olika grupper av kvinnor och män. Det är enligt DO:s uppfattning därför mycket positivt att utredningen så starkt betonar behovet av ett starkare intersektionellt perspektiv i genomförandet av jämställdhetspolitiken.

Med ett intersektionellt perspektiv avser DO att jämställdhetspolitiken ska integrera faktorer såsom etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning, könsidentitet, ålder eller funktionsnedsättning där så är relevant och möjligt. Därutöver visar utredningen även på behovet av att i jämställdhetspolitikens genomförande även ta hänsyn till socioekonomiska faktorer.

Enligt DO:s uppfattning är ett intersektionellt perspektiv i såväl analys, genomförande och uppföljning en förutsättning för jämställdhetspolitikens effektivitet och genomslagskraft. För att detta ska kunna omsättas till praktisk verksamhet är det nödvändigt att tydligare ange hur styrning, genomförande och uppföljning av jämställdhetspolitiken ska ta hänsyn till fler relevanta faktorer än kön.

Utredningen uppmärksammar också behovet av förbättrade möjligheter för uppföljning och analys av jämställdhetspolitiken ur ett intersektionellt perspektiv och framför detta som en uppgift för den föreslagna jämställdhetsmyndigheten. Samtidigt betonas att den föreslagna myndigheten inte ska ersätta den analys, uppföljning och utvärdering som görs inom respektive verksamhetsområde. Enligt DO:s mening finns det skäl att understryka det väsentliga i att det intersektionella perspektivet integreras i jämställdhetsarbetet som helhet, och att det säkerställs att detta görs av samtliga de aktörer som inom sina respektive verksamhetsområden ansvarar för jämställdhetspolitikens genomförande. Enligt DO:s mening bör detta tydligt komma till uttryck såväl i instruktionen för en eventuell jämställdhetsmyndighet som i styrningen av övriga statliga myndigheter.

De föreslagna målen för jämställdhetspolitiken

Den av utredningen föreslagna utformningen av nya mål för jämställdhetspolitiken framstår enligt DO:s mening inte som invändningsfri. Medan jämställdheten särskilt tar sikte på jämställda villkor för kvinnor och män finns det – som utredningen framhåller – anledning att beakta situationen för personer som inte identifierar sig som kvinna eller man. Den binära könsnorm som utgör själva grunden för utredningens förslag framstår därmed som problematisk. På motsvarande sätt måste det ifrågasättas hur utredningens förslag till mål såvitt gäller det obetalda hem- och omsorgsarbetet är avsett att förhålla sig till personer som lever i en annan samlevnadsform än ett olikkönat parförhållande. Det får också anses vara en brist att det inte redan i formuleringen av de föreslagna målen framgår att intersektionellt angreppssätt och perspektiv ska anläggas vid politikens genomförande. Då något närmare underlag i dessa delar inte lämnas i betänkandet, bör dessa frågeställningar göras till föremål för ytterligare överväganden under ärendets fortsatta beredning.

Enligt DO:s mening framstår det från ett samhälleligt, holistiskt, perspektiv inte heller som oproblematiskt att särskilja arbetet mot "mäns våld mot kvinnor" från arbetet mot till exempel andra former av våld i nära relationer eller andra former av hedersrelaterat våld. Att det är angeläget att det allmänna vidtar kraftfulla åtgärder mot samtliga sådana olika former av våld är en självklarhet, och oberoende av de skilda bakomliggande strukturella orsaker som kan finnas till olika våldsyttringar framstår det som tveksamt om en lösning där arbetet mot de olika typerna av våld hanteras i skilda "stuprör" utgör det mest ändamålsenliga sättet att inrikta samhällets insatser på detta område. Klart är att det förhållandet att det politiska, administrativa och budgetmässiga ansvaret för insatserna mot respektive form av våld kan vara placerad på olika huvudmän och falla inom skilda politikområden inte bör tillåtas stå i vägen för att arbetet mot dessa mycket allvarliga samhällsproblem ges en utformning som innebär att de i praktiska termer mest effektiva angreppssätten och åtgärderna genomförs.

Såvitt gäller det av utredningen föreslagna nya delmålet "jämställd hälsa, vård och omsorg" delar DO uppfattningen att de olikheter som finns när det gäller hälsa, bland annat med utgångspunkt från kön, utgör ett angeläget område där det finns ett behov av åtgärder från samhällets sida. Frågeställningen har i vissa delar behandlats av DO i rapporten "Rätten till hälsa på lika villkor" (2012).

I denna del kan det emellertid konstatera att ett omfattande sådant arbete redan i dag bedrivs inom ramen för det som benämns jämlik vård, vilket tar sikte på skillnader i hälsa bland annat på grund av kön. Någon närmare analys till stöd för slutsatsen att det därutöver i särskild ordning bör genomföras åtgärder specifikt i syfte att uppnå en jämställd vård lämnas inte i betänkandet. Medan utredningen i detta sammanhang betonar att jämställdhet är en viktig faktor i sig för hälsosituationen i landet, kan detta knappast sägas utgöra ett stöd för utredningens förhållningssätt eftersom detta i lika hög grad gäller för alla de olika bestämningsfaktorer som påverkar individers hälsa. Frågeställningen bör enligt DO:s uppfattning mot denna bakgrund göras till föremål för fördjupad analys.

Förslaget om inrättande av en jämställdhetsmyndighet

DO tillstyrker utredningens förslag om inrättande av en särskild jämställdhetsmyndighet. DO delar bedömningen att det finns ett behov av ökad uppföljning, samordning och stöd i jämställdhetspolitikens genomförande, och inrättandet av en myndighet med denna typ av uppgifter skulle därigenom ha förutsättningar att kunna bidra till jämställdhetsarbetets effektiva genomslag.

En utgångspunkt för DO är härvidlag att arbetet för lika rättigheter och möjligheter kräver att många olika aktörer deltar utifrån sina respektive uppdrag och förutsättningar. Någon motsättning mellan en jämställdhetsmyndighet av den typ som föreslås och DO:s eget uppdrag att motverka diskriminering och verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett bland annat kön, föreligger alltså inte.

I likhet med utredningen anser DO vidare att alternativet till en jämställdhetsmyndighet i form av ett förändrat uppdrag för den egna myndigheten inte utgör någon lämplig lösning. Medan den föreslagna myndigheten huvudsakligen skulle ha i uppgift att ansvara för uppföljning, samordning och stöd för jämställdhetspolitikens genomförande, framgår det av diskrimineringslagens förarbeten att en grundläggande utgångspunkt för DO:s verksamhet är uppgiften att inom ramen för befintlig lagstiftning på ett oberoende och självständigt sätt arbeta för att motverka diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter oavsett bland annat kön. Ett eventuellt förändrat uppdrag till DO skulle alltså, som konstateras i betänkandet, förutsätta att regeringens utgångspunkter för styrningen av DO på ett avgörande sätt förändras. DO anser sammanfattningsvis en sådan förändring inte bör genomföras.

Det finns dock anledning att betona att den föreslagna myndighetens arbetsuppgifter inom flera områden angränsar till, och i någon mån överlappar med, DO:s uppdrag. För det fall förslaget genomförs kommer det därför att vara nödvändigt för DO och den nya myndigheten att föra en nära dialog i syfte att i delar samordna sina respektive verksamheter och aktiviteter. En sådan nära kommunikation är av betydelse inte minst för att förhindra att det uppstår oklarheter och extraarbete för de externa aktörer som myndigheternas respektive arbete berör.

Beslut

Beslut i detta ärende har fattats av diskrimineringsombudsman Agneta Broberg efter utredning och förslag från experten Mattias Falk. I den slutliga handläggningen har också enhetschefen Lovisa Strömberg, stabschefen Fredrik Körner samt utredaren Katarina Rouane deltagit.

Agneta Broberg, diskrimineringsombudsman

Mattias Falk, expert