Barnkonventionen blir svensk lag

Remissvar på SOU 2016:19, 11 oktober 2016

Allmänt

DO ställer sig positiv till att Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) inkorporeras. DO tillstyrker utredningens förslag till lag om barnkonventionen liksom övriga förslag om ändringar i vissa författningar. DO skulle även välkomna en utredning av huruvida Förenta nationernas övriga av Sverige ratificerade tematiska konventioner till skydd för mänskliga rättigheter borde blir föremål för inkorporering i svensk lagstiftning.

Vidare tillstyrker DO förslaget om fortsatt transformering av svenska författningar samt utredningens övriga förslag om insatser med syfte att säkerställa barnkonventionens genomslag i Sverige.

Härutöver vill DO uppmärksamma några frågor som enligt myndigheten bör belysas.

Konflikter mellan den inkorporerade barnkonventionen och annan svensk lag (avsnitt 7.7)

Som DO framhållit i myndighetens yttrande till utredningen, ser DO ett behov av närmare vägledning vid myndighetsutövning när två eller flera rättighetsbestämmelser kommer i konflikt med varandra och en värdebaserad avvägning behöver ske utifrån innehållet i rättigheterna, till exempel genom vilken typ av proportionalitetstest som ska användas (Svar på Barnrättsutredningens skrivelse, LED 2015/317)

DO anser dessutom att den föreslagna lagens företräde framför annan lag, undantaget de fall som avses i artikel 41 i konventionen, bör analyseras ytterligare. En sådan fördjupad analys bör ta sikte både på konventionens företräde i förhållande till befintliga och senare meddelande författningar och på dess företräde i rättstillämpningen.

Tolkningen av barnkonventionen (avsnitt 7.8)

I artikel 2 i barnkonventionen stadgas en skyldighet för staten att respektera och tillförsäkra barn konventionsrättigheterna utan åtskillnad samt att skydda barn mot diskriminering. Då icke-diskriminering är en av konventionens fyra grundprinciper kan bestämmelsen antas få central betydelse vid tillämpningen av den föreslagna nya lagen.

DO ställer sig bakom förslaget om en skriftlig vägledning för konventionens tolkning och tillämpning. Myndigheten efterfrågar även en mer djupgående analys av hur artikel 2 i barnkonventionen förhåller sig till diskrimineringsförbuden i svenska författningar, i synnerhet diskrimineringslagen. Analysen bör ta sikte både på frågan om vilken myndighet som svarar för handläggning av en viss typ av ärende och på tolkningen av hur bestämmelserna innehållsmässigt förhåller sig till varandra.

Det bör vara tydligt vilken myndighet som är ansvarig för en given fråga. Detta gäller särskilt när den enskilde är ett barn. Undvikande av dubbel handläggning eller att ett ärende felaktigt inte tas upp till sakprövning bör enligt DO:s uppfattning, i nu aktuellt sammanhang, inte hanteras handläggningsvis i det enskilda fallet utan på grundval av en tydlig formell kompetensfördelning. Ifråga om kompetensfördelningen mellan myndigheter vill DO även hänvisa till denågående utredningen om bättre möjligheter att motverka diskriminering (Kommittéirektiv 2014:10 och 2015:129).

DO gör vidare följande iakttagelse. Artikel 2 första stycket barnkonventionen innehåller en uppräkning av diskrimineringsgrunder. Till skillnad från motsvarande bestämmelse i artikel 14 Europakonventionen och artikel 2 FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter framgår det inte tydligt huruvida artikel 2 barnkonventionen ska förstås som en öppen lista, det vill säga en exemplifierande uppräkning (Jämför proposition 2007/08:95, s 110f). Mot bakgrund av uttalanden bland annat i samband med FN:s barnrättskommittés granskningar av konventionsstaternas periodiska (FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter) rapporter och i kommitténs allmänna kommentar nr 15, gör DO tolkningen att uppräkningen i artikel 2 utgör en öppen lista (Kommitténs allmänna kommentar nr 15). Då frågan inte berörs närmare i betänkandet, och då de i konventionsbestämmelsen angivna grunderna inte till fullo motsvarar de grunder som framgår i 1 kap 5 § diskrimineringslagen, efterlyser DO dock en förtydligande analys av systematiken i och räckvidden av artikel 2 första stycket barnkonventionen i här aktuellt avseende.

Med hänvisning till artikel 41 barnkonventionen samt till barnrättskommitténs uttalande i den allmänna kommentaren Nr 15, varav följer att bland annat könsidentitet och sexuell läggning omfattas av diskrimineringsförbudet i artikel 2, konstaterar DO att artikel 2 första stycket barnkonventionen i likhet med den svenska diskrimineringslagen omfattar både sexuell läggning och könsidentitet eller könsuttryck (avsnitt 4.6 i SOU 2015:103). Även i detta fall efterfrågar dock DO en utvidgad och tydliggörande analys i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

DO vill även påtala vikten av ett intersektionellt perspektiv vid genomförandet av barnkonventionen.

Vissa myndigheter ska göra sin verksamhet känd, tillgänglig och anpassad för barn (avsnitt 6.3.2)

DO instämmer i utredningens konstaterande att barns särskilda ställning kan försämra deras möjligheter att utkräva rättigheter. DO är därför positiv till utredningens förslag att myndigheter som är centrala för att säkerställa barnets rättigheter, däribland DO, får i uppdrag att vidta åtgärder för att göra myndighetens verksamhet känd, tillgänglig och anpassad för barn.
DO efterfrågar dock i sammanhanget en djupare analys av vilka former för myndighetsstyrning som är lämpliga för ändamålet samt förslag på hur uppdraget ska finansieras.

Uppdrag till centrala myndigheter att förbereda sig inför situationer som kan uppkomma när barnkonventionen blir lag (avsnitt 7.10.2)
DO har som övergripande behov identifierat en systematisk förståelse av konventionen och enhetligheten i tillämpningen av konventionens rättigheter. DO är därför positiv till utredningens förslag att diskutera vilka utmaningar och frågor myndigheten kan ställas inför efter en inkorporering. Även i detta sammanhang efterfrågar dock DO en djupare analys av vilken form för styrning som är lämplig för ändamålet.

Förslag att utreda stöd till barnrättsbyråer (avsnitt 6.3.3)

DO förhåller sig positiv till förslaget att låta utreda hur inrättandet av lokala barnrättighetsbyråer kan främjas ekonomiskt. Då barn inte bör slussas mellan flera olika aktörer förordar DO att en utredning analyserar förhållandet mellan barnrättsbyråer och antidiskrimineringsbyråerna i kompetenshänseende. DO vill även framhålla att barnrättsbyråernas regionala spridning och långsiktiga finansiering är avgörande för att ett system med sådana byråer blir enhetligt, hållbart och i längden framgångsrikt. DO föreslår därför att en utredning om barnrättsbyråer studerar och tar intryck av de utmaningar som råder för antidiskrimineringsbyråerna i fråga om finansiering.

Med hänvisning till DO:s skrivelse till regeringen och i avvaktan på resultatet av den pågående utredningen om bättre möjligheter att motverka diskriminering vill DO ta tillfället i akt att uppmärksamma regeringen på tidigare förslag om inrättandet av lokala barn- och elevombud (se bland annat direktivf 2014:10). Lokala barn- och elevombud kan ge barn konkret och snabbt stöd avseende pågående trakasserier, sexuella trakasserier och kränkningar inom skolområdet. De utesluter enligt DO:s mening inte ett system med barnrättsbyråer, utan kan tvärtom fungera parallellt med dessa.

Beslut

Remissyttrandet har beretts av utredaren Carl Ekström. I den slutliga handläggningen har också enhetschefen Lovisa Strömberg samt utredarna Patricia Isakson Rivas och Anna Ericsson deltagit.

Agneta Broberg, diskrimineringsombudsman

Carl Ekström. utredare

Källor

Svar på Barnrättsutredningens skrivelse Dnr 175 Behov av stöd och vägledning för tolkning av barnkonventionen, DO:s ref LED 2015/317.

Kommittéirektiv 2014:10 och  2015:129

Jämför prop 2007/08:95, s 110f.

Se en sammanfattning i Implementation Handbook for the Convention of the Rights of the Child, FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter, s 24f.
Kommitténs allmänna kommentar nr 15 från 2013 över barnets rätt att åtnjuta högsta möjliga hälsotillstånd, avsnitt II.B.

DO har i olika sammanhang framfört synpunkter på termen könsöverskridande identitet eller uttryck. Dessa synpunkter är i allt väsentligt desamma som redovisas i avsnitt 4.6 i SOU 2015:103 Ett utvidgat straffrättsligt skydd för transpersoner m.m. DO använder här begreppen könsidentitet eller könsuttryck.

Skrivelse ref Ku2015/01832/DISK och direktivf 2014:10 och direktiv 2015:129.