Kränkt eller diskriminerad i skolan

Diarienummer LED 2014/21

Remissvar på U2013/7015/S, 14 februari 2014

Diskrimineringsombudsmannen (DO) avger följande yttrande över ovanstående rapport.

Sammanfattning

  • Mot bakgrund av syftet med Riksrevisionens granskning menar DO att granskningen borde ha undersökt på vilket sätt myndigheternas samlade åtgärder bidrar till en god och trygg arbetsmiljö i skolan istället för att som nu i huvudsak fokusera på den enskilda elevens möjlighet till upprättelse.
  • DO är positiv till att regeringen följer upp om elever som anmäler kränkande behandling eller trakasserier får en likabehandling.
  • DO är positiv till att skollagen (2010:800) och diskrimineringslagen (2008:567) harmoniseras och välkomnar ökade sanktionsmöjligheter. DO vill dock understryka vikten av att det vid en översyn av lagstiftningen även beaktas att bestämmelserna i diskrimineringslagen i så hög grad som möjligt bör harmonisera med varandra.
  • DO är positiv till att regeringen i samband med en översyn av lagstiftningen även ser över Skolinspektionens/Barn- och elevombudets (BEO) och DO:s uppdrag. Regeringen bör i samband härmed se över myndigheternas möjlighet att använda sanktioner i de ärenden som handlar om både kränkande behandling och trakasserier.
  • DO delar Riksrevisionens slutsats att det är viktigt att Skolinspektionen/BEO och DO arbetar tillsammans för att förbättra och göra samverkan mer effektiv vid handläggningen av ärenden som rör både kränkande behandling och trakasserier. Skolinspektionen/BEO och DO har under hösten 2013 ingått en ny överenskommelse om samverkan angående individanmälningar. Myndigheterna har också inrättat en samverkansgrupp.
  • Riksrevisionen rekommenderar att BEO och DO inom ramen för sina informationsuppdrag ökar sina insatser mot elever och föräldrar så att de får kunskaper om elevers rättigheter. DO anser att myndigheten med hänvisning till sitt uppdrag och de resurser som har tilldelats tar sitt informationsansvar.
  • DO är positiv till att regeringen föreslås följa upp att samverkan mellan Skolinspektionen och DO kommer till stånd vid granskningen av likabehandlingsplanen samt planen mot kränkande behandling. DO kommer att verka för att teckna en överenskommelse om samverkan med Skolinspektionen om granskning av huvudmäns och skolors aktiva åtgärder.
  • DO är positiv till att regeringen ger Skolverket i uppdrag att rikta stödinsatser till skolor och huvudmän som är i störst behov av dem. DO vill understryka vikten av att ett sådant uppdrag även inkluderar huvudmäns och skolors ansvar för att arbeta mot diskriminering och för allas lika rättigheter och möjligheter i enlighet med de förbud och skyldigheter som uppställs i diskrimineringslagen.
  • DO är positiv till att få föreskriftsrätt. DO anser också att kravet på aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter och förebygga och förhindra trakasserier i diskrimineringslagen bör skärpas och förtydligas.

Granskningens inriktning

Riksrevisionen har granskat om statens insatser i form av tillsyn och stöd på ett effektivt sätt bidrar till en god och trygg arbetsmiljö i skolan där elever inte utsätts för kränkande behandling eller trakasserier.

DO menar att Riksrevisionen i sin granskning i huvudsak har fokuserat på den enskilda elevens möjlighet till upprättelse, istället för att undersöka på vilket sätt myndigheternas samlade åtgärder kan bidrag till en god och trygg arbetsmiljö i skolan där elever inte utsätts för kränkande behandling eller trakasserier.

Att komma till rätta med trakasserier i skolan är ett prioriterat område för DO. DO arbetar därför på ett samlat sätt för att motverka trakasserier i skolan. DO tar emot anmälningar om trakasserier från enskilda elever och deras föräldrar och kan föra elevens talan i domstol. Förutom att driva ärenden till domstol genomför DO även granskningar av huvudmäns och skolors åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter och förebygga och förhindra trakasserier samt ger olika former av stöd till skolornas huvudmän och personal.

För att kunna bedöma om DO:s och andra myndigheters arbete på ett effektivt sätt bidrar till en god och trygg arbetsmiljö där elever inte utsätts för kränkningar måste därför myndigheternas samlade åtgärder beaktas.

DO:s uppdrag

DO ska utöva tillsyn över att diskrimineringslagen (2008:567) följs. DO har också i uppgift att motverka missgynnande enligt föräldraledighetslagen (1995:584). DO har härutöver ett främjande uppdrag som innebär att myndigheten ska verka för att diskriminering som har samband med någon av de skyddade diskrimineringsgrunderna inte förekommer på några områden av samhällslivet och även i övrigt ska verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsidentitet eller könsuttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder.

DO har således ett brett uppdrag som omfattar både tillsyn och främjande inom flera samhällsområden. Förutom ett stort verksamhetsområde har DO också ett stort strategiskt utrymme. För att fullgöra sitt uppdrag måste DO utforma sina insatser effektivt och balansera dessa mot varandra för att ge största möjliga effekt. DO:s verksamhet ska bidra till utvecklingen mot ett samhälle som genomsyras av principen om allas lika värde och rättigheter. Verksamheten fokuseras mot områden med identifierade förändringsbehov.

DO arbetar utifrån ett strategiskt förhållningssätt till uppdraget som innebär att tillsyns- och främjandeuppdraget (organisatoriskt åtskilda) ska samspela för att åstadkomma en samhällsförändring. DO:s breda uppdrag i förhållande till myndighetens resurser kräver vidare att myndigheten verkar genom och tillsammans med andra aktörer i myndighetens strävan att åstadkomma ett samhälle fritt från diskriminering. DO:s strategiska förhållningssätt till uppdraget stöds av Riksrevisionens rapport RiR 2012:3 DO och diskrimineringsfrågorna.

Ett av DO:s verktyg för att åstadkomma samhällsförändring är utreda och driva ärenden till domstol. DO driver mål i domstol som kan bidra till utveckling inom områden med identifierade förändringsbehov. De ärenden som DO utreder är därför de ärenden som kan få störst effekt för att påverka utvecklingen framåt mot ett samhälle där det inte förekommer diskriminering. På så sätt kan fler individer som utsatts för diskriminering få upprättelse. Urvalet av vilka ärenden som ska utredas görs utifrån på myndigheten framtagna kriterier för när ett ärende ska utredas. Exempel på kriterier som talar för att DO ska utreda ett ärende är om anmälan gäller ett av DO prioriterat område, en oprövad rättsfråga, ett stort samhällsproblem eller en allvarlig händelse.

En konsekvens av DO:s arbetssätt är att myndigheten inte eftersträvar förlikningar när det föreligger tvist i fråga om diskriminering har förekommit eller i fråga om någon har brustit i sina skyldigheter att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier. DO anser att det är tveksamt om en förlikning tillgodoser preventionsintresset när motparten vidhåller att någon diskriminering inte har skett eller att skyldigheten att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier har uppfyllts. Till detta kommer att DO ur rättssäkerhetssynpunkt inte anser det lämpligt att en myndighet verkar för att förlikningsbelopp betalas ut i fall där rättsläget är oklart.

DO:s arbete syftar bland annat att till att individer som har utsatts för diskriminering ska få upprättelse. Detta kan ske på många olika sätt och inte endast genom att en anmälare får en ekonomisk ersättning genom en dom eller en förlikning. Att DO företräder en anmälare och ärendet prövas rättsligt kan inte bara bidra till upprättelse för den enskilde som ärendet rör, utan en tydlig dom gör det möjligt för den som drabbas av något liknande att söka upprättelse. När DO i olika sammanhang synliggör och ger offentlighet till förekomsten av diskriminering inom olika samhällsområden kan själva synliggörandet ha ett upprättelseperspektiv.

Likaså när DO genom sitt arbete stödjer civila samhällets mobilisering kring arbetet med olika diskrimineringsfrågor. Upprättelse kan också vara när en enskild anmälan tas om hand i arbetet för samhällsförändring.

Likabehandling av elever som anmäler kränkande behandling eller trakasserier uppfylls inte

Regeringen bör särskilt följa upp om elever som anmäler kränkande behandling eller trakasserier får en likabehandling

DO är positiv till att regeringen följer upp om elever som anmäler kränkande behandling eller trakasserier får en likabehandling. DO har tidigare i en skrivelse till regeringen 2012 (dnr A2012/2076/DISK) begärt att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att se över vilka åtgärder som behöver vidtas för att dels förbättra möjligheterna för den som utsätts för diskriminering att ta till vara sina rättigheter, dels möjliggöra för fler aktörer utöver DO att vara med och driva på den rättsliga utvecklingen inom diskrimineringsområdet.

Regeringen har den 30 januari 2014 beslutat att tillsätta en utredning som ska föreslå hur arbetet mot diskriminering kan organiseras och effektiviseras. Syftet med utredningen är att ge förslag som säkerställer goda förutsättningar för personer som utsätts för diskriminering att ta till vara sina rättigheter (dir. 2014:10).

Regeringen bör harmonisera skollagen och diskrimineringslagen samt se över Skolinspektionens/BEO:s och DO:s uppdrag i syfte att säkerställa att elever som anmäler kränkande behandling eller trakasserier får en likabehandling

DO är positiv till att skollagen och diskrimineringslagen harmoniseras och välkomnar ökade sanktionsmöjligheter. DO vill dock understryka vikten av att det vid en översyn av lagstiftningen även beaktas att bestämmelserna i diskrimineringslagen i så hög grad som möjligt bör harmonisera med varandra. Diskrimineringslagen omfattar flera samhällsområden och det är viktigt att bestämmelserna rörande dessa i så hög grad som möjligt harmoniserar med varandra, till exempel vad gäller rätten till ersättning och preskriptionstider.

Regelverket vad gäller kränkande behandling och trakasserier i skollagen respektive diskrimineringslagen skiljer sig idag åt på ett flertal områden, till exempel vad gäller en elevs rätt till ersättning och myndigheternas möjlighet att använda sanktioner. Regelverket är svårtillämpat vilket framförallt leder till praktiska svårigheter vid utredning av individanmälningar som handlar om både kränkande behandling och trakasserier. Det är viktigt att bestämmelserna om kränkande behandling i skollagen i så hög grad som möjligt överensstämmer med motsvarande bestämmelser om trakasserier i diskrimineringslagen.

DO har även tidigare i samband med myndighetens yttrande över departementspromemorian Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet (Ds 2009:25) framfört vikten av att bestämmelserna om kränkande behandling och trakasserier i skollagen respektive diskrimineringslagen i så stor utsträckning som möjligt överensstämmer med varandra.

DO välkomnar ökade sanktionsmöjligheter. Fler sanktionsmöjligheter skulle ge myndigheten fler verktyg i arbetet med att motverka trakasserier i skolan. DO ser gärna att myndigheten likt Skolinspektionen/BEO vid utredningen av en individanmälan får möjlighet att genom sanktioner ställa krav på skolans huvudman att åtgärda brister.

DO vill dock lyfta fram att det i ärenden som rör både kränkande behandling och trakasserier idag finns en problematik i den praktiska tillämpningen eftersom den myndighet som utreder ärendet enbart kan använda sanktioner på den del som myndigheten har tillsyn över.

DO ser idag flera problem med att myndigheten inte har samma möjlighet att använda sanktioner som Skolinspektionen/BEO. Den som anmäler trakasserier till DO är inte nödvändigtvis intresserad av ekonomisk ersättning i första hand, utan väntar sig någon åtgärd från myndighetens sida. Det framstår inte heller som en domstolsprocess alltid är lämplig ur ett barnperspektiv, och då särskilt för yngre barn. En domstolsprocess tar lång tid och innebär att eleven måste återuppleva jobbiga situationer. Till detta kommer att den här typen av ärenden ofta involverar bevissvårigheter. Det är inte givet att en dom leder till upprättelse för eleven.

En väg för DO är att istället för en domstolsprocess ha fokus på förlikningsförfarande, vilket kan förefalla naturligt då det handlar om en civilrättslig ordning. DO ser dock problem med en sådan inriktning. Det är inte lämpligt att en myndighet verkar för att förlikningsbelopp betalas ut i fall där rättsläget är oklart. Det är vidare tveksamt om en förlikning tillgodoser preventionsintresset när motparten för sin del anser att en överträdelse av diskrimineringslagen inte har skett.

DO är positiv till att regeringen i samband med en översyn av lagstiftningen även ser över Skolinspektionens/BEO:s och DO:s uppdrag. Regeringen bör i samband härmed se över myndigheternas möjlighet att använda sanktioner i de ärenden som handlar om både kränkande behandling och trakasserier.

DO delar Riksrevisionens slutsats att det är viktigt att Skolinspektionen/BEO och DO arbetar tillsammans för att förbättra och göra samverkan mer effektiv vid handläggningen av ärenden som rör både kränkande behandling och trakasserier.

DO vill dock framhålla vikten av att Skolinspektionen och DO även i övrigt samverkar vid handläggningen av individanmälningar eftersom en anmälan om en elevs skolsituation ofta innehåller frågor som både regleras i diskrimineringslagen och skollagen. Det kan handla om att en elev inte får börja på en skola av skäl som har samband med att eleven har en funktionsnedsättning, vilket kan utgöra diskriminering men även handlar om elevens rätt till utbildning enligt skollagen. Skolinspektionen/BEO och DO har under hösten 2013 ingått en ny överenskommelse om samverkan angående individanmälningar. Myndigheterna har också inrättat en samverkansgrupp.

BEO och DO bör inom ramen för sina informationsuppdrag öka sina insatser mot elever och föräldrar så att de får kunskap om elevers rättigheter

Riksrevisionen har i sin granskning kommit fram till att elever idag i stor utsträckning inte har kunskap om sina rättigheter. Denna brist finner DO som ytterst bekymmersam. Det är viktigt att elever får kunskaper om sina rättigheter.

Riksrevisionen rekommenderar att BEO och DO inom ramen för sina informationsuppdrag ökar sina insatser mot elever och föräldrar så att de får kunskaper om elevers rättigheter. DO anser att myndigheten med hänvisning till sitt uppdrag och de resurser som har tilldelats tar sitt informationsansvar.

DO ska enligt 3 § lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen inom sitt verksamhetsområde informera, utbilda, överlägga och ha andra kontakter med myndigheter, företag, enskilda och organisationer. Bestämmelsen är utformad som att den anger skyldigheter, men innebär i praktiken en möjlighet och ett handlingsutrymme för DO att i berörda avseenden agera efter vad som bedöms vara ändamålsenligt (prop 2007/08:95 sid 570).

DO har ett strategiskt förhållningssätt till sitt uppdrag som bland annat innebär att myndighetens mål är att fler nyckelaktörer måste ta ett större ansvar för att främja lika rättigheter och möjligheter. På samma sätt som fler aktörer behöver förmedla information kring diskrimineringslagstiftningen inom exempelvis arbetslivet, hälso- och sjukvård och på bostadsmarknaden behöver sektorsmyndigheterna inom utbildningsväsendet ta ansvar för att ge elever kunskaper om sina rättigheter. DO har satsat stora resurser på information inom skolområdet.

Det kommer ständigt nya elever och föräldrar in i verksamheterna och kommunikationsinsatserna behöver upprepas och målgruppsanpassas efter elevernas olika behov. Information till elever och föräldrar måste därför ges direkt i kontakten med skolan och ingå som en självklarhet i skolornas likabehandlingsarbete. Elever ska också vara delaktiga i att ta fram likabehandlingsplaner. Skolorna och huvudmännen har ett ansvar att informera om elevers rättigheter.

DO kan på olika sätt stödja kommunerna och friskolornas huvudmän för att de sin tur ska ta sitt ansvar att informera på skolorna. Att en statlig myndighet med begränsade resurser ska ansvara för att Sveriges alla elever i olika åldersgrupper känner till sina rättigheter är inte rimligt utifrån DO:s uppdrag och resurser.

DO ger enligt 2 § lagen om Diskrimineringsombudsmannen även råd och medverkar på annat sätt så att den som har utsatts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter.

Tillsynen för att förebygga kränkande behandling och trakasserier kan effektiviseras

Regeringen bör särskilt följa upp att samverkan mellan Skolinspektionen och DO vid granskningen av likabehandlingsplanen samt planen mot kränkande behandling kommer till stånd.

DO är positiv till att regeringen föreslås följa upp att samverkan mellan Skolinspektionen och DO kommer till stånd vid granskningen av likabehandlingsplanen samt planen mot kränkande behandling. Det är viktigt att myndigheter som har tillsyn över angränsande lagstiftning har en väl fungerande samverkan. DO vill dock understryka att myndigheterna inte har delad tillsyn över bestämmelserna om aktiva åtgärder i skollagen respektive diskrimineringslagen. DO kommer att verka för att ingå en överenskommelse om samverkan med Skolinspektionen om granskning av huvudmäns och skolors aktiva åtgärder.

DO vet av erfarenhet att granskningar driver på förändrings- och förbättringsarbete. Att motverka trakasserier i skolan är ett prioriterat område för DO och myndigheten kommer i år att inleda en temagranskning av skolors likbehandlingsplaner med fokus på arbetet att förebygga och förhindra trakasserier och sexuella trakasserier. DO vill i sammanhanget dock framhålla att myndigheten mot bakgrund av sitt breda uppdrag i kombination med begränsade resurser inte har möjlighet att genomföra samma tillsynsinsatser som Skolinspektionen.

DO anser att kravet på aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter och förebygga och förhindra trakasserier i diskrimineringslagen bör skärpas och förtydligas. DO bör dessutom tilldelas föreskriftsrätt avseende 3 kap. 14 16 §§ diskrimineringslagen. För att understryka vikten av att huvudmän och skolor förebygger och förhindrar trakasserier samt främjar lika rättigheter och möjligheter borde DO också ha möjlighet att direkt kunna utfärda vitesföreläggande mot huvudmän som inte uppfyller diskrimineringslagens krav på aktiva åtgärder.

Staten har gett huvudmän och skolor mycket stöd men det kan förbättras

Regeringen bör överväga att ge Skolverket i uppdrag att rikta stödinsatser till skolor och huvudmän som är i stört behov av dem

DO är positiv till att regeringen ger Skolverket i uppdrag att rikta stödinsatser till skolor och huvudmän som är i störst behov av dem. DO vill understryka vikten av att ett sådant uppdrag även inkluderar huvudmäns och skolors ansvar för att arbeta mot diskriminering och för allas lika rättigheter och möjligheter i enlighet med de förbud och skyldigheter som uppställs i diskrimineringslagen. DO vill även understryka betydelsen av de generella insatser som Skolverket genomför inom området. Riktade stödinsatser bör därför införas som ett komplement och inte på bekostnad av de generella insatserna.

Riksrevisionen betonar i granskningen betydelsen av att myndigheterna ger ett relevant stöd till huvudmän och skolor. DO instämmer i Riksrevisionens uppfattning och arbetar med detta uppdrag på olika sätt. I ett utskick till samtliga huvudmän och skolor informerade DO i början av 2013 om utbildningsanordnares skyldigheter enligt diskrimineringslagen. I utskicket ingick även information om DO:s stödmaterial och ett exemplar av DO:s handledning om likabehandlingsarbete i skolan.

DO anordnar återkommande utbildningar om arbetet för lika rättigheter och möjligheter och mot diskriminering riktade till huvudmän och rektorer. I en utvärdering som DO gjorde i juni 2013 framkommer det att 90 procent av de som har deltagit i dessa utbildningar har haft nytta av det i sitt likabehandlingsarbete. I samverkan med Skolverket, Skolinspektionen och BEO har DO utvecklat ett internetbaserade verktyg för att upprätta planer mot kränkande behandling och diskriminering i förskolor respektive skolor. Webbverktygen har idag över 7 000 användare. En särskilt handledning om likabehandlingsarbetet i skolan har framställts som ett stöd till huvudmännen och rektorer att förankra arbetet hos de anställda i skolorna.

DO samverkar också på andra sätt med Skolverket och Skolinspektionen för att öka huvudmännens och skolornas kunskap och medvetenhet om deras skyldigheter att arbeta för att främja lika rättigheter och möjligheter och förebygga och förhindra trakasserier.

DO har nyligen genomfört en nulägesmätning för att få en bild av vilken kunskap som finns bland huvudmän och skolpersonal om arbetet mot trakasserier i skolan. Den visar bland annat att sex av tio rektorer använder material från DO. Av de som använt DO:s material uppger tre av fyra att de har haft nytta av det i sitt arbete. Hälften av de som under rektor ansvarar för likabehandlingsarbetet uppgav att de har använt DO:s material och av dessa säger 84 procent att de har haft stor eller mycket stor nytta av materialet i sitt arbete. Undersökningen visar också att 41 procent av huvudmännen besökt DO:s webbplats och sex av tio uppger att de har haft nytta av besöket.

Regeringen bör överväga att ge DO föreskriftsrätt

DO är positiv till att få föreskriftsrätt. DO anser också att kravet på aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter och förebygga och förhindra trakasserier i diskrimineringslagen bör skärpas och förtydligas.

Beslut i detta ärende har fattats av Diskrimineringsombudsmannen Agneta Broberg efter utredning och förslag från Sara Stenberg. I ärendets remissgrupp har Magdalena Sivers, Ulrika Bertilsson, Johan Lilly Gyberg och Christine Gilljam deltagit. I beredningen har även kanslichefen Jenny Olausson och enhetschefen Anna-Carin Gustafsson Åström deltagit.

Agneta Broberg
Diskrimineringsombudsman

Sara Stenberg
Jurist