2009-04-24Ärende LED 2009/14, Handling 2
Justitiedepartementet103 33 Stockholm
Diskrimineringsombudsmannen (DO) får avge följande yttrande över betänkandet. Med utgångspunkt i myndighetens uppdrag och ansvarsområde begränsas synpunkterna till att gälla sådana sakfrågor som har samband med rätten till likabehandling.
DO avstyrker att den s.k. treårsregeln för rösträtt för andra utlänningar än unionsmedborgare samt medborgare i Island och Norge vid kommunal folkomröstning bör finnas kvar.
DO tillstyrker att samtliga domarbefattningar ledigförklaras och därmed att kallelseförfarandet avskaffas.
DO anser att en djupare analys av hur skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna bör utformas.
DO är positiv till att man stärker samernas ställning, men anser att samers status som urfolk måste slås fast i RF. Skyddet bör dock inte begränsas till samer i egenskap av urfolk. Även judars, romers, samers, sverigefinnars och tornedalingars rättigheter i egenskap av nationella minoriteter bör fastslås i grundlagen.
DO tillstyrker förslagen på att kravet på 10 års medborgarskap för statsråd kravet på svenskt medborgarskap beträffande vissa statliga anställningar tas bort. DO delar emellertid inte utredningens förslag när det gäller att behålla kravet på svenskt medborgarskap för domare.
Utredningen föreslår att den s.k. treårsregeln för utlänningar som inte är unionsmedborgare eller medborgare i Island eller Norge bör finnas kvar. Som framgår i betänkandet föreslog Kommittén om medborgarskapskrav i betänkandet Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning (SOU 2001:106) att treårsregeln borde avskaffas. Skälen som anfördes var att den särbehandling som föreligger mellan här bosatta utlänningar som är medborgare i EU, Island eller Norge och utlänningar som inte är det inte vilar på saklig grund. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering tillstyrkte förslaget och DO anser inte att Grundlagsutredningen har anfört några tillräckligt tungt vägande argument som gör att DO skulle ha någon annan uppfattning. DO avstyrker alltså att den s.k. treårsregeln ska finnas kvar, och anser att kravet kan tas bort.
DO ser positivt på förslaget på ett öppet rekryteringsförfarande när det gäller anställning av höga domartjänster som innebär att samtliga domarbefattningar ledigförklaras innan de tillsätts. Det föreslagna förfarandet är i enlighet med den ledande principen om lika rättigheter och möjligheter. DO tillstyrker att kallelseförfarandet avskaffas.
Enligt utredningen finns det inte anledning att ge Europakonventionen grundlagsstatus eller att generellt anpassa RF:s grundläggande fri- och rättighetsbestämmelser till Europakonventionen. Utredningen konstaterar samtidigt att det finns områden där reglerna i 2 kap. RF inte motsvarar det skydd som ges enligt Europakonventionen. Bland de argument som har anförts emot den typen av anpassning är att konventionstexterna är en svåröverskådlig materia som väsentligt skiljer sig från svensk lagstiftningsteknik och att det finns viktiga principiella skillnader mellan regelverken.
DO har i inte något att erinra mot dessa argument men anser att utredningen borde ha gjort en betydligt djupare analys av huruvida Europakonventionen eller delar av den borde ges en grundlagsstatus. Enligt DO:s uppfattning går det inte att utifrån de överväganden utredningen har gjort att ta ställning till förslaget. Utredningen borde ha gjort en ordentlig genomgång och diskuterat fördelar och nackdelar med de olika systemen. Utredningen hade också kunnat studera hur man har gjort i andra länder. DO saknar också en konsekvensanalys. Utredningen erkänner till och med att de inte går att överblicka risken för tillämpningskonflikter mellan de två systemen. Med hänsyn till den rättsutveckling som har ägt rum de senaste decennierna när det gäller de mänskliga rättigheterna anser DO det av största vikt att regeringen ser till att en ordentlig analys genomförs och att RF:s 2 kap. om de grundläggande fri- och rättigheter ses över.
DO anser att en sådan analys bör diskutera frågan om en särskild institution som bevakar mänskliga rättigheter bör få en grundlagsstatus med hänvisning till de s.k. Paris-principerna.
Bestämmelsen i 1 kap. 2 § RF är ett målsättningsstadgande, vilket inte är rättsligt bindande. Bestämmelserna i 2 kap. 15 § och 16§ ger ett rättsligt bindande skydd som innebär att de med framgång kan åberopas av den enskilde till skydd för sina rättigheter i domstol.
DO ser därför positivt på att skyddet i 2 kap. 15 § utvidgas till att även omfatta skyddet mot diskriminering på grund av sexuell läggning (jfr. HomO:s remissvar den 12 juni 2001 över betänkandet Vissa grundlagsfrågor (SOU 2001:19)).
DO anser dock att utredningen inte borde ha begränsat förslaget på det här viset. DO saknar en analys av relationen mellan 1 kap. 2 och 2 kap. 15 § resp. 16 § RF. DO kan inte se varför skyddet i de föreslagna nya 2 kap. 12 § och 13 § begränsas till att omfatta etniska minoriteter, sexuell läggning och kön. Enligt DO bör därför det skydd som föreslås ges mot missgynnande lagstiftning även omfatta de grunder som nämns i den föreslagna nya 1 kap 2 § 5 stycket RF.
Nuvarande 2 kap. 16 § innehåller ett undantag från diskrimineringsförbudet p. gr. a. kön om föreskriften är ett led i att främja jämställdhet mellan kvinnor och män. DO föreslår att ett sådant undantag införs när det gäller andra grunder såsom etnisk tillhörighet och hänvisar i det sammanhanget i flera av FN:s konventioner om mänskliga rättigheter som tillåter positiv särbehandling.
DO tillstyrker i och för sig förslaget till förstärkt grundlagsskydd för barn i 1 kap. 2 § RF men menar att det bör kompletteras genom ett skydd i 2 kap. 12 § RF som är rättsligt bindande (jfr. det som sägs i föregående avsnitt).
Sverige erkände samer som urfolk 1977. DO är positiv till att man stärker samernas ställning, men anser att samers status som urfolk måste slås fast i RF (jfr. finska grundlagen). Skyddet bör inte begränsas till samer i egenskap av urfolk. Erfarenheterna från DO:s arbete och Europarådets kritik av Sverige visar att nuvarande minoritetspolitik fått litet genomslag i det svenska samhället. Även judars, romers, samers, sverigefinnars och tornedalingars rättigheter i egenskap av nationella minoriteter bör fastslås i grundlagen. Nyligen kritiserade Europarådet Sverige för att inte säkerställa ett grundlagsskydd åt de nationella minoriteterna. Denna brist bör nu rättas till. DO anser att de nationella minoriteterna bör nämnas i RF och därmed ges ett starkare grundlagsskydd. Dessutom bör ordet språk läggas till bland det som minoriteter ska ha möjlighet att behålla och utveckla, för att på så sätt förtydliga de nationella minoritetsspråkens status.
DO tillstyrker i huvudsak utredningens förslag vad avser kravet på svenskt medborgarskap för offentliga anställningar och uppdrag.
Förslaget att kravet på 10 års medborgarskap för statsråd tas bort är helt i linje med vad Ombudsmannen mot etnisk diskriminering tidigare har framfört och inte heller DO kan inte se några tunga sakliga skäl för att vidmakthålla ett sådant krav. DO tillstyrker även förslaget att RF:s krav på svenskt medborgarskap beträffande vissa statliga anställningar tas bort.
DO delar däremot inte kommitténs förslag när det gäller att behålla kravet på svenskt medborgarskap för domare. DO ifrågasätter om kravet att frågor som berör enskildas rättsförhållanden skall beslutas av svenska medborgare fortfarande har samma bärkraft som tidigare varit fallet, inte minst med beaktande av den rättsutveckling som har ägt rum de senaste tjugo åren.Sverige har numera också underkastat sig jurisdiktion av utländska domstolar - Europadomstolen samt EG-domstolen. Dessa domstolars avgöranden beslutas ju i huvudsak av utländska medborgare men avgörandena får likväl verkan för enskilda här i landet. Det behöver kanske då inte te sig så främmande om en utländsk medborgare med tillräckliga kunskaper och erfarenheter om svenskt samhällsliv kan anförtros domartjänst kanske t.o.m. efter en mångårig vistelse här i landet.
Det är av vikt för rättsväsendets trovärdighet att det också speglar samhället i stort med den sammansättning som det numera har av skilda folkgrupper. Andra faktorer än medborgarskapet, t.ex. kunskaper om olika etniska minoriteter och deras villkor kan från en demokratisk utgångspunkt vara väl så viktiga att ta vara på inom rättskipningen.
Beslut i detta ärende har fattats av diskrimineringsombudsmannen Katri Linna efter utredning och förslag från chefen för processenheten Anna Theodóra Gunnarsdóttir.
Katri Linna
Anna Theodóra Gunnarsdóttir